Рубрикатор
 
Города
Области
Документы
Статьи
О сайте
Почтовые индексы
Контакты

 
 

Доклад всемирного банка об экономике России. Март 2003 года

Введение

В настоящий момент по большинству показателей Россия обладает хорошим потенциалом для дальнейшего экономического роста. Однако официальные цифры свидетельствуют о том, что этот рост замедляется, и данная тенденция может продолжиться. В Части I данного Доклада рассматриваются структурные изменения, лежащие в основе сложившихся тенденций развития экономики, и делается вывод о том, что структура экономики в 2002 г. продолжала изменяться в пользу тех отраслей, которые показали свою определенную невосприимчивость к росту издержек, наблюдавшемуся в течение последних трех лет (в частности, это - экспорт природных ресурсов и производство неторгуемых услуг). С другой стороны, уменьшилась конкурентоспособность отраслей, развитие которых после кризиса опиралось на использование прежде не полностью загруженных производственных мощностей, в частности, в капиталоемких отраслях, конкурирующих с импортной продукцией.

В Частях II и III более подробно рассматриваются пути решения проблем в двух сложных для реформирования областях: определении приоритетов в сфере бюджетных расходов в соответствии со среднесрочной правительственной программой экономических реформ (Часть II), а также реализации пенсионной реформы в России (Часть III).

I. Экономическое развитие в предыдущий период

Несмотря на то, что в 2003 году в России не ожидается крупных экономических потрясений, существует больший, чем обычно, разброс точек зрения и прогнозных оценок экономического роста. Экономический рост прогнозируется от 3 до 7 процентов. В основе прогнозов лежит широкий спектр мнений: от явного оптимизма (особенно в новом частном секторе) до мрачного скептицизма (который зачастую встречается в научных учреждениях государственного сектора). Одной из часто упоминаемых причин такого разногласия является качество экономической информации, лежащей в основе упомянутых оценок. Считается, что статистические данные Госкомстата особенно неудовлетворительны при оценке величины сектора услуг, а также сектора вновь возникших малых и средних предприятий. Данные статистики, демонстрирующие снижение темпов роста и инвестиций, не совсем совпадают с тем, с чем сталкиваются аналитики. Каким образом предположение о замедлении экономического роста (и, что беспокоит еще больше, инвестиций) можно увязать с благоприятными показателями добывающих отраслей России в сочетании с рекордно высокими ценами на основные товары российского экспорта?

Ответ не обязательно заключается в том, что имеющаяся информация не систематизирована или ее сбор ведется неудовлетворительным образом (Госкомстат все же проводит определенную корректировку этой информации). Скорее, официальная статистика отражает переживаемые российской экономикой существенные структурные сдвиги. В результате этих сдвигов оценка экономических показателей России на основе имеющихся агрегированных данных стала менее информативной. Отчасти это происходит в силу того, что в процессе поддержания макроэкономической стабильности и устойчивости бюджетной и денежной политики агрегированные данные скорее используются для оценки общеэкономического фона, чем для определения проблем при оценке средне- или долгосрочных перспектив. Отчасти агрегированные данные по темпам роста экономики, инвестиций и потребления являются менее ясными (а иногда откровенно противоречивыми), так как они мало что могут сообщить о весьма различных группах предприятий, составляющих российскую экономику, а также о взаимодействии между ними, которое формирует агрегированные результаты.

Конгломерат, живущий на доходы от нефти, “купающийся” в деньгах и проникающий в другие отрасли, старая обувная фабрика, неспособная выплачивать зарплату работникам, или вновь созданное предприятие, с трудом находящее кредиты для расширения производства, — все они могут функционировать в одной и той же среде, но между ними очень мало общего. Суждения о перспективах экономики в целом зачастую зависят от того, на какой из производственных сегментов наблюдателю случилось обратить внимание. Проблемы, связанные с такой оценкой, частично объясняют широкий разброс прогнозов экономического роста, которые были сделаны в начале года. В следующем разделе рассмотрены, во-первых, заметные изменения в структуре ВВП России, а затем сделана попытка проанализировать различные сегменты производственного сектора России с целью прояснения агрегированных данных о производстве и инвестициях.

Экономический рост и структура производства

Природу ускоренных структурных изменений в российской экономике легче всего понять через более детальное изучение агрегированного показателя экономического роста за прошлый год. Согласно оценкам Госкомстата (пока еще предварительным), ВВП вырос в 2002 году на 4,3 процента, увеличив таким образом совокупный рост за послекризисный период до более чем 25 процентов. При декомпозиции факторов экономического роста с помощью традиционных методов, движущей силой агрегированного роста остается потребительский спрос. Это подтверждает традиционное мнение, согласно которому экспортный спрос при улучшении условий торговли, а так же благодаря девальвации и высоким ценам на природные ресурсы, сыграл большую роль в содействии экономическому росту в 1999 году; инвестиционный спрос стал играть преобладающую роль в 2000 году; а начиная с 2001 года, лидирующую роль стал играть потребительский спрос (как частного, так и государственного сектора), при этом рост стабилизировался на несколько более низком уровне.

Между тем продолжалась адаптация структуры ВВП и со стороны предложения – поддающаяся статистическому учёту часть сектора услуг повысила свою долю в ВВП до уровня 51,5 процента в 2002 году, почти восстановив предкризисный уровень. Однако значительный рост потребительского спроса все больше удовлетворялся за счет импорта.

Важная роль потребительского импорта, а также растущий удельный вес сектора услуг служат первым признаком серьезных структурных изменений, лежащих в основе совокупного роста: в 2002 году рост производства услуг впервые обогнал рост производства товаров, а в составе совокупного промышленного производства рост производства в экспортно–ориентированных отраслях (в основном сектор природных ресурсов и их переработки) впервые обогнал рост в отраслях, ориентированных на обслуживание внутреннего рынка (включающих производство потребительских, а также инвестиционных товаров). На Рис. 1 и 2 ниже показаны упомянутые выше «ножницы».

  
Источник: Госкомстат

Для будущего экономического развития России это является очень важным моментом, который указывает на дальнейший сдвиг в пользу производства неторгуемых товаров и услуг, а также добычи природных ресурсов. Во многом данная ситуация типична для зависимой от природных ресурсов экономики, которая испытывает повышающее давление на реальный обменный курс: отечественные производители оказываются зажаты между конкуренцией со стороны импорта и растущими издержками производства; экспортные отрасли (где доминируют отрасли природных ресурсов) переживают бум; и от них не отстает сектор услуг (не сталкивающийся с иностранной конкуренцией и пользующийся возможностями, которые открывает быстрый рост доходов населения).

Как уже отмечалось раньше, существуют две основные проблемы, связанные с таким типом экономического роста. Во-первых, движущей силой в данном процессе выступает экспорт природных ресурсов, что означает, что продолжение роста зависит от достаточно неустойчивых цен, определяемых за пределами России. Во-вторых, инвестиции в сектор услуг и экспортный сектор могут оказаться недостаточными, чтобы компенсировать потерю рабочих мест в промышленном секторе, в особенности потому, что промышленная база России по историческим причинам является сравнительно крупной. Поэтому необходим более пристальный взгляд на отличие экономики России от других стран с большим удельным весом природных ресурсов, и в частности, на состав предприятий в российской экономике.

На Рис. 3 показано преобладание роста в обрабатывающих отраслях в составе совокупного роста в послекризисный период, причем официально регистрируемые услуги росли медленнее. Учитывая наследие советского периода, сектор услуг можно уверенно считать состоящим в основном из “новых” предприятий, то есть, из фирм, основанных после начала системных реформ и развивающихся в конкурентных условиях. С другой стороны, промышленный сектор (по большей части эквивалентный “производству товаров”, показанных на Рис. 3) содержит как старые, так и новые предприятия. Кроме того, к нему относятся предприятия как из сектора природных ресурсов, так и предприятия обрабатывающей промышленности, работающие на внутренний рынок.

В Таблице 1 совокупное “промышленное производство” разделено на две подкатегории, а именно экспортно–ориентированные отрасли (добыча природных ресурсов и переработка природных ресурсов) и отрасли, ориентированные, в основном, на производство для внутреннего рынка. В 2002 году средневзвешенный темп роста экспортных отраслей повысился до 5,5 процента (с уровня 4,2 процента в 2001 году), в то время как темп роста в секторе предприятий, ориентированных на внутренний рынок, замедлился до 2,5 процентов с 6,3 процентов в предыдущем году.

В таблице 1 также отражен бум, который переживали отрасли, ориентированные на внутренний рынок, в первые два года после кризиса, когда темпы их роста превышали 10 процентов в год. В течение того же периода экспортно–ориентированные отрасли смогли воспользоваться преимуществами, связанными с более высокими внешними ценами, и сохраняли средний темп роста на уровне примерно 8,5 процента в год. К 2001 году повышение реального курса рубля, а так же рост издержек на энергоресурсы и заработную плату стало оказывать давление на отрасли, ориентированные на производство для внутреннего рынка, а в 2002 году тенденции роста обоих промышленных подкатегорий разошлись, в основном, из-за значительного снижения темпов роста в обрабатывающих отраслях. С тех пор данные о темпах роста указывают на то, что сравнительные преимущества оказываются на стороне экспортно–ориентированных отраслей.



Некоторые из “старых” отраслей, обслуживающих внутренний спрос, стали испытывать особо сильное давление, например машиностроение (где темп роста упал до 2 процентов после 7,2 процента в 2001 и 15 процентов в 1999 и 2000 гг.) и легкая промышленность, где в 1999-2000 гг. рост составил свыше 20 процентов, а отчеты за 2002 год указывают на отрицательную величину роста. Эта же тенденция продолжилась и в январе 2003 года, когда более высокие темпы роста по-прежнему обеспечивались за счет роста отраслей сектора природных ресурсов, например, цветной металлургии (15,1 процента), черной металлургии (13 процентов) или топливно–энергетического комплекса (9,4 процента), в то время как отрицательные показатели роста были отмечены и в легкой промышленности (-1,9 процента), и машиностроении (-3,2 процента), а темп роста в пищевой промышленности снизился до всего лишь 3,3 процента после 8 процентов в январе 2002 года. В целом, декомпозиция статистических данных ясно показывает место старых и непроизводительных отраслей, унаследованных от советского периода. Эти предприятия, в основном сконцентрированные в обрабатывающем секторе, представляют собой серьезное препятствие на пути развития и перестройки российской экономики. Однако, высокие издержки на заработную плату и реальное укрепление национальной валюты также может препятствовать росту новых (в основном трудоемких) предприятий в секторе услуг или секторах, конкурирующих с импортом.

Оглядываясь назад, послекризисный период по-прежнему лучше всего может быть охарактеризован как время, когда экономический рост мог быть высоким в силу одновременного падения реальной заработной платы, внутренних цен на энергоносители и реального валютного курса при одновременном росте цен на основные товары российского экспорта. Кроме того, до 2001 года росту производства способствовали огромные резервы неиспользуемых промышленных мощностей, образовавшихся после резкого спада в первые годы реформ, что компенсировало последовавший быстрый рост издержек производства (см. ниже). В настоящее время, напротив, движущей силой экономического роста являются отрасли, чья конкурентоспособность не была подорвана ростом заработной платы, затратами на энергоносители, а также повышением реального валютного курса.

В перспективе, эти данные указывают на интенсификацию структурных изменений в российской экономике с увеличением доли секторов природных ресурсов и производства неторгуемых товаров и услуг в экономике. Вызывает интерес тот факт, что бурное развитие сектора услуг происходит при поддержке со стороны двух различных и совершенно независимых факторов: необходимости компенсировать относительную недоразвитость сектора услуг в советский период, а так же сдвига в пользу секторов, не подверженных конкуренции со стороны импорта при повышении курса национальной валюты.

Является ли это положительным моментом, поскольку это способствует структурным изменениям и выживанию наиболее приспособленных, или же это отрицательное явление, поскольку оно порождает безработицу и повышает неустойчивость экономики в силу непропорционально высокой концентрации экономической активности в секторе природных ресурсов, –– ответ на этот вопрос будет зависеть от того, последуют ли инвестиции в достаточном объеме для поддержания экономического роста и создания рабочих мест, что могло бы компенсировать спад в старых отраслях. Официально регистрируемый темп роста инвестиций в основной капитал в 2002 году заметно снизился, в то время как рост коэффициента использования производственных мощностей, по-видимому, подошел к своему пределу при продолжении общего роста издержек. Однако, измерения объема инвестиций в России также стали предметом широких дискуссий.

Использование производственных мощностей и замедление роста промышленного производства

В 2002 году продолжилось снижение как объема промышленного производства, так и объема учтенных инвестиций. Для оценки динамики агрегированного объема инвестиций – наиболее важного показателя, по которому можно судить о развитии дальнейших событий, – имеет смысл более детально рассмотреть показатели промышленного производства. По данным Госкомстата, объем промышленного производства в 2002 году вырос на 3,7 процента. Положительные показатели роста отмечены в 10 из 15 отраслей, причем наивысший темп прироста на уровне 7 процентов наблюдался в топливно–энергетическом комплексе (Таблица 1). Тем не менее, показатели роста во всех отраслях, кроме черной металлургии и топливно–энергетического комплекса, оказались самыми низкими начиная с 1998 года. На Рис. 4, отражающем динамику среднего темпа роста промышленного производства за предшествующие 12 месяцев, показано постепенное замедление роста промышленного производства начиная с июня 2000 года. С лета 2000 года темпы роста значительно сократились и к началу 2003 года, по-видимому, стабилизировались на уровне около 4 процентов.



Аналогичным образом, объем учтенных валовых инвестиций в основной капитал в прошлом году вырос всего на 2,6 процента (в 2001 году –– 8,7 процента, а в 2000 году – 17,4 процента). Высокие цены на нефть, которые в прошлом, скорее, способствовали ускорению роста инвестиций в краткосрочной перспективе, не смогли предотвратить падение роста инвестиций до среднего уровня в 2,7 процента в третьем и четвертом кварталах 2002 года после 3,4 процента во втором квартале (Рис. 6). Низкий темп роста производства и ограниченный рост инвестиций связан, с одной стороны, с дальнейшим ростом издержек, а с другой стороны, с исчерпанием резервных мощностей, то есть, способностью компенсировать указанный рост издержек только за счет повышения коэффициента использования существующего оборудования и рабочей силы.

В Таблице 2 показано продолжающееся воздействие на конкурентоспособность экономики таких факторов, как рост реальной заработной платы, внутренних цен на энергоносители и реального валютного курса, которые опережают рост производительности уже четвертый год подряд. При росте производительности труда в 2002 году лишь на 1,3 процента, реальная заработная плата выросла почти на 17 процентов, реальные цены на электроэнергию почти на 14 процентов, а реальный эффективный валютный курс повысился на 4,1 процента (январь–ноябрь 2002 года). Совокупные данные за 2000-2002 гг. вызывают еще большую тревогу, указывая на почти пятикратное опережение роста реальной заработной платы по сравнению с ростом производительности труда.


Источник: Госкомстат, IFS, расчеты Всемирного Банка * Данные за январь–октябрь

Для многих непонятно, как такая ситуация может сохраняться длительное время. Очевидный ответ –– не отрицающий существование проблем с корректностью статистических данных (в особенности, по производительности труда), и роли “теневой” экономики –– состоит в том, что в России имелись большие неиспользуемые мощности и “безработица на рабочем месте” в результате спада совокупного производства в докризисный период и во время кризиса. Неиспользуемые мощности позволяют экономике повысить производство быстро и без необходимости инвестирования в основной капитал до тех пор, пока такие неиспользуемые мощности еще имеются. Однако, начиная с момента, когда производственные мощности полностью загружены, экономический рост вновь становится функцией новых инвестиций, который позволяют создавать новые производственный мощности, и значительно повышать производительность основных факторов производства.

Для многих непонятно, как такая ситуация может сохраняться длительное время. Очевидный ответ –– не отрицающий существование проблем с корректностью статистических данных (в особенности, по производительности труда), и роли “теневой” экономики –– состоит в том, что в России имелись большие неиспользуемые мощности и “безработица на рабочем месте” в результате спада совокупного производства в докризисный период и во время кризиса. Неиспользуемые мощности позволяют экономике повысить производство быстро и без необходимости инвестирования в основной капитал до тех пор, пока такие неиспользуемые мощности еще имеются. Однако, начиная с момента, когда производственные мощности полностью загружены, экономический рост вновь становится функцией новых инвестиций, который позволяют создавать новые производственный мощности, и значительно повышать производительность основных факторов производства.

Замедление роста промышленного производства и инвестиций начиная с середины 2001 года совпадает с периодом прекращения роста коэффициента использования свободных мощностей, из чего можно сделать вывод, что достигнут нормальный уровень их использования. В России проводится небольшое число регулярных оценок коэффициента использования производственных мощностей. Несмотря на значительные различия в оценках, все они свидетельствуют о падении прироста коэффициента использования мощностей (Таблица 3). Однако, приближение к уровню полной загрузки мощностей не привело к росту инвестиционной активности в обсуждаемых секторах –– возможно, из-за отсутствия ожиданий увеличения спроса на их продукцию.

Уровень использования производственных мощностей остается достаточно низким –– в среднем 56 процентов по данным Центра Экономической Конъюнктуры (ЦЭК) или 68,6 процента по данным Российского Экономического Барометра (с января по август включительно 2002 года). Однако эти данные могут ввести в заблуждение, так как многие предприятия сохраняют на своем балансе основные фонды, которые за последнее десятилетие пришли в состояние физического и морального износа и не могут более использоваться в производственных целях. По данным ЦЭК, лишь 10 процентов свободных мощностей (или 4,4 процента от их общего объема) можно было бы использовать для производства новой конкурентоспособной продукции по состоянию на время проведения последнего обследования. Поэтому наиболее информативным показателем, отражающим реальную ситуацию, является темп роста использования производственных мощностей.

Следствием этого является то, что будущий экономический рост и способность занять рабочую силу, высвобождаемую из старых промышленных секторов, –– так как нормальный уровень использования мощностей к настоящему времени достигнут –– будет зависеть от уровня инвестиций, как и в любой “нормальной” экономике. Падение темпов роста инвестиций при восстановлении полной загрузки производственных мощностей указывает на то, что высокие издержки производства, недостаток финансирования или недостаточный предполагаемый спрос на продукцию, в особенности продукцию “старого” капиталоемкого промышленного сектора, мешают развитию экономики.

Инвестиции и кредит частному сектору

Как упоминалось выше, на протяжение 2002 года зарегистрированный совокупный рост инвестиций замедлялся. Тем не менее, именно по поводу данных об инвестициях разногласия между оптимистами и пессимистами наиболее ярко выражены. Оценка зависит от того, какой сегмент предприятий имеется в виду. Декомпозиция имеющихся статистических данных показывает: (I) ускоренный прирост инвестиций в сектор услуг и несколько “новых” секторов; (II) замедление роста инвестиций в “старые” отрасли, работающие на отечественный рынок; и (III) менее заметный, чем раньше, рост инвестиций в нефтегазовый сектор в ответ на рост цен на их продукцию (поскольку не ожидается, что нынешние высокие цены на энергоресурсы продержатся долго).

Заслуживает упоминания один довод относительно совокупного темпа роста инвестиций в основной капитал, а именно тот, что низкие темпы роста инвестиций в основной капитал в 2002 году являются статистической химерой, порожденной новым законом о налогообложении прибыли корпораций, вступившим в силу в январе 2002 года4. Готовясь к вступлению в силу нового закона о налогообложении прибыли, многие компании, по-видимому, завысили объем инвестиций в своих отчетах конца 2001 года, пытаясь извлечь максимальные преимущества. В связи с этим, зарегистрированный рост инвестиций ускорился к концу года и оказался пренебрежимо малым в январе и феврале 2002 года (Рис. 6). В январе 2003 года инвестиции в основной капитал выросли на 7,9 процента по сравнению с январем 2002 года. Однако с учётом эффекта базы (провала инвестиций в январе 2002 года) этот факт сам по себе ещё не означает крупного изменения в тенденции замедления роста. Скорректированный на средний темп роста инвестиций в 2002 году, темп роста в январе 2003 года составляет около 4,9 процента, что превышает средний темп роста в последнем квартале 2002 года, но не является настолько высоким, чтобы ожидать резкого улучшения в 2003 году.

Слабый рост импорта товаров производственного назначения, несмотря на укрепление рубля, также указывает на медленный прирост инвестиций. По данным Госкомстата, в течение первых девяти месяцев 2002 года импортировано оборудования и машин на сумму 2,5 млрд. долларов США при 2,6 млрд. долл. за тот же период 2001 года. Таким образом, удельный вес инвестиций в импортное оборудование и машины остался на том же уровне (24,6 процента при 24,8 процента в 2001 году), что свидетельствует: повышение эффективного реального курса рубля не привело к росту импорта товаров производственного назначения. Это совпадает с низкими объемами прямых иностранных инвестиций –– 4,0 млрд. долл. в 2002 году при 3,98 млрд. долл. в 2001 году и 4,4 млрд. долл. в 2000 году. О значительном улучшении, безусловно, свидетельствует сделка между российской нефтяной компанией ТНК и “Бритиш петролеум”. Тем не менее, сам факт того, что одна сделка, пусть даже грандиозная по любым стандартам, может изменить всю статистику прямых иностранных инвестиций, является признаком того, с какого низкого уровня экономике приходится начинать.

Хотя опубликованные данные не приносят большого утешения (как и обрабатывающие отрасли, к которым они относятся), данные с финансовых рынков содержат косвенные указания на то, что желание финансировать коммерческую деятельность в России усилилось, и эта тенденция получает дальнейшее развитие. Большая часть этих средств идет на финансирование предприятий и поддержку коммерческой деятельности, которые недостаточно охвачены официальными данными Госкомстата. Согласно данным, опубликованным Центральным банком, накопленная сумма кредитов частному сектору выросла до 2029 млрд. рублей (63,8 млрд. долл.) к концу 2002 года, или на 20 процентов в реальном выражении. Однако прирост нетто–кредитов частному сектору в 2002 году замедлился и даже стал отрицательным в реальном выражении (-7 процентов) при реальном приросте на 20 процентов в 2001 году. Таким образом, общее увеличение накопленного объема выданных кредитов было достигнуто за счет удлинения сроков, на которые выдаются кредиты, с увеличением доли средне- и долгосрочных банковских кредитов (со сроком погашения свыше 1 года) до 34,8 процентов в 2002 году при лишь 18 процентах в 2001 году.

Помимо развития финансового посредничества, эта положительная тенденция (не отраженная в официальных данных об инвестициях в основной капитал) служит желанным показателем улучшения отношений с кредиторами. Наиболее заметное улучшение произошло в прежде неосвоенной сфере потребительского кредита: в реальном выражении нетто–кредиты покупателям потребительских товаров увеличились более чем на 30 процентов, достигнув 142 млрд. рублей (4,5 млрд. долл.) в 2002 году. Доля потребительских кредитов возросла до 7,0 процентов, что по-прежнему мало, но существенно выше среднего уровня в 4,7 процента, зарегистрированного в 1998-2000 (Рис. 5).

Рост потребительского кредита подстегнёт рост потребления. Тем не менее, несмотря на рост объемов средне- и долгосрочного кредитования реального сектора, отечественный банковский кредит по-прежнему играет незначительную роль в финансировании процесса формирования основного капитала российскими предприятиями.

Повышение кредитных рейтингов помогло предприятиям восполнить нехватку отечественных банковских кредитов, позволив им привлекать средства на внутреннем и внешнем рынках капитала. Внутренний рынок облигаций в 2000 году переживал бум, что указывает на активизацию внебанковского финансового посредничества и укрепление возникающего в стране финансового рынка. По данным компании “Ренессанс–Капитал”, к январю 2003 года совокупная номинальная цена выпущенных корпоративных облигаций, номинированных в рублях и иностранных валютах, составила 7,2 млрд. долл. против всего лишь 2,5 млрд. долл. в конце 2001 года. Однако, пока суверенный рейтинг России не будет повышен до инвестиционного уровня, лишь небольшое число компаний — “голубых фишек” имеют доступ к мировым рынкам капитала.

   

   

Финансы предприятий

Обнародованные Госкомстатом финансовые показатели деятельности предприятий в 2002 году оставляют неоднозначное впечатление и служат наглядным примером упомянутых выше проблем со статистическими наблюдениями, когда данные во все большей мере выглядят противоречиво. С одной стороны, продолжала укрепляться платежная дисциплина. В 2002 году накопленная просроченная кредиторская задолженность сократилась на 127,2 млрд. рублей, или на 8,2 процента по сравнению с уровнем декабря 2001 года (Таблица 9). Более того, доля платежей в неденежной форме в общем объеме выручки сократилась в среднем до 18 процентов в 2002 году по сравнению с 22,7 процента годом ранее (Рис. 7). С другой стороны, рентабельность российских предприятий снизилась в среднем до 17,4 процента в 2002 году с 25,6 процента в 2001 году (Таблица 9). Снижение рентабельности сопровождалось увеличением доли убыточных предприятий до 43,4 процента в декабре 2002 года при 38,4 процента годом ранее. Выросли также убытки предприятий основных секторов российской экономики –– на 15 процентов в реальном выражении за период с января по ноябрь 2002 года. Убытки в реальном выражении начали расти гораздо раньше после значительных улучшений, зафиксированных в 1999 и 2000 годах.

Возникающая таким образом картина позволяет предположить, что, с одной стороны, бюджетные ограничения для предприятий, отчитывающихся перед Госкомстатом, продолжают ужесточаться, что вынуждает их продолжать погашение своих долгов даже в период снижения рентабельности. С другой стороны, их конкурентоспособность, по-видимому, снизилась, а убытки возросли. Кстати, подобное развитие событий также способствует дальнейшей корректировке доли ВВП, приходящейся на заработную плату, выводя ее ближе к уровню других стран с таким же, как у России, подушевым доходом.

Но проблема со статистическими наблюдениями остаётся. В Таблице 6 отражена неправдоподобно быстрая дифференциация предприятий внутри отраслей: трудно представить, каким образом экономика может выдержать такой огромный прирост доли убыточных предприятий, в том числе до одной трети в таких быстро растущих отраслях, как нефтедобыча, связь и розничная торговля, без того чтобы не вызвать либо значительный рост просроченной задолженности, либо числа предприятий, покидающих рынок, то есть, фирм–банкротов. Тем не менее, в 2002 году было ликвидировано лишь 18 из каждой тысячи зарегистрированных предприятий, или 1,8 процента. В 2001 году этот показатель составлял 19 компаний на каждую тысячу, или 1,9 процента.

Оставляя в стороне проблемы со статистическими наблюдениями, нацеленность Госкомстата на лучше поддающийся учету “старый” сегмент производственного сектора России, а также вопрос о возможной недостаточности корректировки, проводимой Госкомстатом, –– следует отметить ряд факторов, помогающих объяснить отсутствие улучшений в финансовом положении большой группы предприятий: (I) Переоценка основных фондов согласно Главе 25 Налогового кодекса, которая вступила в силу с 1 января 2002 года, существенно повысила амортизацию и, следовательно, увеличила отчетные данные об общих издержках. (II) Та же глава Налогового кодекса позволяет предприятиям включить большую часть стандартных деловых расходов (например, на страхование, рекламу и т. д. в состав операционных издержек, что увеличивает общие издержки и снижает отчетные данные о прибыли. (III) Вероятно, самое важное –– на многих предприятиях, входящих в состав холдингов, в свою очередь часто формально зарегистрированных в оффшорах, используются механизмы ограничения рентабельности для снижения налогов. (IV) Экспортеры (вокруг которых выстроено большинство конгломератов) по-прежнему пользуются трансфертными ценами при расчетах со своими дочерними структурами, причем трансфертные цены устанавливаются на уровне ниже рыночных в целях вывода капитала за границу, тем самым искусственно уменьшая консолидированную выручку и, следовательно, рентабельность холдинга. Хотя факторы (III) и (IV) ни в коей мере не являются новыми явлениями и потому в малой мере способны объяснить изменения, по-видимому, произошедшие в прошлом году, –– отмена инвестиционных налоговых льгот, возможно, побудила предприятия использовать эти факторы в более широких масштабах для целей налоговой «оптимизации». В любом случае, искусственно заниженная прибыль отрицательно сказывается на регистрируемом уровне инвестиций в основной капитал. Кроме того, в той мере, в какой скрытая прибыль используется для финансирования дополнительных капиталовложений, последние, вероятно, не будут включены в отчетность, что способствует еще большему занижению общего объема инвестиций.
Всё это, по меньшей мере, взывает к необходимости осторожного отношения к официальным данным об инвестициях.

   

   

Денежная политика и инфляция

В 2002 году инфляция по индексу потребительских цен составила в годовом исчислении 15,1 процента, что близко к 14 процентам –– уровню, который намечало Правительство; превышению намеченного уровня способствовали необходимость стерилизовать приток иностранной валюты и недостаток соответствующих инструментов у ЦБ РФ.

При том, что цены оставались в значительной мере неустойчивыми (Рис. 10), инфляционные ожидания улучшились на протяжении 2002 года. Денежная масса (М2) увеличилась на 20,4 процента, то есть, быстрее, чем индексы потребительских цен или цен производителей, что явилось признаком повышения стабильности ожидаемых цен, поскольку скорость обращения денежных средств уменьшилась. В соответствии с дальнейшим сокращением объема расчетов в неденежной форме, еще более повысилась монетизация экономики: рост М2 привел к повышению отношения М2 к ВВП до 19,5 процента, что все еще весьма мало, но больше, чем уровень 2001 года (17,7 процентов; Рис. 13).

Рис. 13: Отношение М2 к ВВП, %

Источник: ЦБ РФ, Госкомстат, расчеты Всемирного Банка

Валютный курс и платежный баланс

Резкое повышение курса евро по отношению к доллару во второй половине 2002 года привело к снижению реального эффективного валютного курса рубля (РЭВК) на 0,7 процента –– первое понижение курса в реальном выражении с 1998 года (Рис. 10). При львиной доле экспортных контрактов (нефть и газ), номинированной в долларах США, и значительной доле импорта, поступающей из стран еврозоны, повышение курса евро по отношению к доллару понижает реальный курс рубля: импорт становится более дорогим, а стоимость экспорта снижается. Объем внешней торговли в 2002 году продолжал расти, причем объемы как импорта, так и экспорта во второй половине года увеличились. Рост экспорта был связан с резким ростом цен на нефть, которая составила в среднем 23,8 доллара США за баррель во второй половине 2002 года по сравнению с 18,5 доллара США за баррель в первой половине (Рис. 11). Однако физический объём экспорта ресурсов также увеличился –– в 2002 году Россия экспортировала на 13,9 процента больше сырой нефти и на 18,5 процента больше нефтепродуктов, чем в 2001 году. Среднемесячный объем экспорта во второй половине 2002 года вырос до 9,7 млрд. долл. по сравнению с 8 млрд. долл. в первой половине. Тем не менее, структура экспорта осталась без изменений, причем на долю сырьевых товаров и полуфабрикатов вместе пришлось свыше 80 процентов от общего объема.

Импорт по-прежнему рос быстрее, чем экспорт: его среднемесячная стоимость возросла на 13,3 процента, достигнув 5,1 млрд. долл. (в 2001 году –– 4,5 млрд. долл.). Рост импорта ускорился в последнем квартале года, достигнув в среднем 6 млрд. долл. в месяц, несмотря на снижение РЭВК, подтвердив таким образом, что он отчасти является функцией доходов, а не только одного валютного курса. Как и в 2001 году, наивысшие темпы роста объемов импорта отмечались по потребительским товарам (включая пищевые товары и товары длительного пользования).

Невзирая на значительную сумму выплат по внешнему долгу, которые должны быть произведены в 2003 году (17,3 млрд. долл.), устойчивость российского платежного баланса в кратко- и среднесрочной перспективе будет обеспечена тремя факторами: (I) Международные резервы, накопленные ЦБ РФ, достигли рекордно высокого уровня (53 миллиарда к концу февраля); (II) Продолжилось снижение оттока капитала, в прошлом представлявшего собой основной источник угрозы для платежного баланса. Согласно предварительным оценкам, основанным на статистике платежного баланса ЦБ РФ, нетто–объем выводимого из страны капитала сократился с 22 млрд. долл. в 2000 году до 16 млрд. долл. в 2001 году и 11 млрд. долл. в 2002 году5; наконец, (III) Министерство финансов накопило значительные запасы денежных средств (свыше 6,6 млрд. долл.) в качестве своего финансового резерва.

Соотношение иностранных инвестиций, произведенных в России, и российских инвестиций за границей в 2002 году оставалось для России отрицательным, причем общий объем инвестиций в Россию вырос на 38,7 процента до 19,8 млрд. долл., в то время как российские компании инвестировали за границей 19,9 млрд. долл.. Однако прямые иностранные инвестиции выросли всего на 0,6 процента, в то время как прочие виды инвестиций (портфельные инвестиции и торговые кредиты) выросли на 56 процентов, достигнув уровня 15,3 млрд. долл. –– российские деньги, бесспорно, возвращаются домой, но это и один из самых убедительных признаков роста желания финансировать бизнес в России, даже если и не путем приобретения концентрированных пакетов акций.

Финансово–бюджетная политика и бюджет

Финансово–бюджетная политика в 2002 году определялась тремя основными факторами. Во-первых, цены на нефть превзошли самые оптимистические сценарии Правительства, что значительно укрепило доходную базу федерального бюджета. Во-вторых, Правительство устояло под натиском предложений по использованию сверхдоходов от экспорта нефти для увеличения расходов (в основном, на покрытие условных обязательств, вытекающих из неспособности администраций субъектов федерации выплачивать заработную плату работникам бюджетного сектора и погашать расходы на преодоление последствий стихийных бедствий), накопив взамен финансовый резерв, необходимый для обеспечения рекордно высоких выплат по внешнему долгу в 2003 году. В-третьих, продолжение налоговой реформы привело к выпадению части бюджетных доходов. В частности, последствия новой, более низкой ставки налога на прибыль корпораций были усугублены снижением официально зарегистрированной рентабельности экономики, как это было описано выше.

Бюджет 2002 года был исполнен в соответствии с плановыми параметрами. На федеральном уровне был достигнут бюджетный профицит в размере 1,8 процента ВВП, при первичном профиците 3,8 процента ВВП. Накопленный финансовый резерв в размере 6,6 млрд. долл. превысил плановый показатель на 0,8 млрд. долл. в условиях повышения доходов и укрепления рубля, а профицит консолидированного бюджета в денежном выражении достиг 1,4 процента ВВП. С учетом проведенных ранее операций по выкупу долговых обязательств, объем которых финансовые рынки оценивают приблизительно в 2,1 млрд. долл., обслуживание долга в 2003 году не представит затруднений. Целевые показатели по доходам также были в целом выполнены, хотя Министерство по налогам и сборам закончило год, собрав на 54 млрд. рублей меньше запланированного, что привело к разовому сокращению объемов возмещения НДС экспортерам и подтвердило необходимость как придания плановым показателям по сбору доходов менее обязывающего характера, так и улучшения излишне жесткой системы администрирования основных российских ведомств по сбору доходов –– Министерства по налогам и сборам и Государственного таможенного комитета.

11 декабря Государственная Дума окончательно приняла федеральный бюджет на 2003 год. После четырех лет принятия бюджетов с первичным профицитом, новый Закон о федеральном бюджете предусматривает профицит консолидированного бюджета в размере 0,8 процента ВВП (72 млрд. рублей) и первичный профицит в размере 1,2 процента. Бюджет построен исходя из таких допущений, как средняя цена на нефть на уровне 21,5 доллара за баррель сырой нефти марки "Юралс" (что ниже текущего прогноза большинства аналитиков) и инфляция на уровне 10-12 процентов.

Фискальная политика нацелена на дальнейшую консолидацию, исполнение значительных обязательств по погашению внешнего долга и сокращение государственного долга. Доходы на всех бюджетных уровнях должны сократиться относительно ВВП, что отражает как дальнейшее осуществление налоговой реформы, так и допущение о низкой цене на нефть (Таблица 7). Доля непроцентных расходов в ВВП должна сократиться как на федеральном, так и региональном уровнях (однако она останется выше, чем была в 2001 году). Тем не менее, если цена на нефть превысит отметку в 21,5 доллара США за баррель, то фактические доходы и расходы приблизятся к показателям 2002 года. ВВП, также как и государственные бюджеты, остаются в России в большой мере зависимыми от тех внешних факторов, которые определяют цены на нефть и газ. По оценкам, изменение среднегодовой цены на нефть на 1 доллар за баррель увеличивает/снижает бюджетные доходы в размере не менее 0,3 процента ВВП. Таким образом, в отсутствие стабилизационного фонда, неустойчивость цен на нефть и газ по-прежнему вносит значительный элемент неопределенности в бюджетный процесс.

Таблица 7: Исполнение федерального, региональных и консолидированного бюджетов, % ВВП

Источник: Минфин, оценки Всемирного Банка
Примечания:
1. В показателях федеральных доходов и расходов в 2002-2003 гг. учтены социальный налог и его перевод в Пенсионный фонд.
2. В показателях федеральных расходов в 2002 г. учтена сумма в 42 млрд. рублей, относящаяся к сделке по обмену акций на долговые обязательства между Внешторгбанком и ЦБ РФ.

Доходы, показатели рынка труда и бедность

Согласно предварительным данным Госкомстата, в 2002 году реальные располагаемые доходы населения выросли на 8,8 процента, что несколько больше, чем в 2001 году. Третий год подряд реальные доходы росли быстрее, чем экономика в целом, что является отражением положительного торгового баланса и дальнейшего сдвига в общих доходах от прибыли к заработной плате. Реальная заработная плата выросла на 16,6 процента (в 2001 году ее рост составил 19,9 процента). Среднемесячная заработная плата в долларовом выражении возросла в 2002 году до 141 доллара (Рис. 12) –– на 27 процентов выше, чем в 2001 году. В декабре 2002 года средняя зарплата в долларовом выражении составляла 185 долларов, приближаясь к рекордному уровню в 205 долларов, зафиксированному в декабре 1997 года.

По данным Госкомстата, уровень безработицы (согласно определению МОТ) снизился до 7,1 процента к концу 2002 года по сравнению с 8,7 процента годом ранее (Таблица 9), подтверждая тем что, хотя в некоторых отраслях всё ещё может существовать избыточная занятость, в экономике также очевидно существуют ускользающие от наблюдения сегменты, способные принимать рабочую силу. Данные по уровню бедности также свидетельствуют об улучшении ситуации –– доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (который составляет по оценке на 2002 год 1800 рублей, или 57 долларов) сократилась с 27,3 процента в 2001 году до 25 процентов в 2002 году.

II. Определение приоритетных расходов: согласование программы структурных реформ с бюджетом

С учетом неравномерного характера развития частного сектора и возрастающей сложности программы реформ все большее значение приобретает формирование государственного сектора, способного преобразовать намеченную стратегию реформ в бюджетные приоритеты, устанавливаемые для всех правительственных министерств и ведомств. В этом отношении федеральный бюджет является одним из важнейших инструментов экономической политики Правительства. Для того, чтобы бюджетная политика способствовала реализации программы структурных реформ, она, безусловно, должна быть внутренне согласованной и устойчивой в макроэкономическом смысле, даже в непростых условиях быстро меняющейся экономики. Однако активное содействие осуществлению структурных преобразований предполагает также, что в бюджете должны быть предусмотрены и учтены финансовые последствия предлагаемых реформ. Точнее, это требует того, чтобы: (I) предлагаемые структурные реформы были тщательно согласованы с приоритетами в финансировании отраслевых расходов; (II) эти приоритеты нашли отражение в бюджете; и (III) было обеспечено успешное исполнение бюджета.

Впервые после начала преобразований в России бюджет 2003 года обозначил явные приоритеты в финансировании государственных расходов. Исходя из этих приоритетов (так, как они представлены в бюджете), далее мы рассматриваем то, в какой степени программа структурных реформ увязана с бюджетными приоритетами, насколько полно приоритетные направления финансирования отражены в бюджете и можно ли ожидать соблюдения их приоритетности при исполнении бюджета.

Определение бюджетной политики, в целом, и приоритетных расходов, в частности, всегда означает компромисс между противоречащими друг другу интересами. Более того, расстановка приоритетов в расходовании средств окажет максимальное воздействие только в том случае, если, делая выбор, Правительство будет действовать в общих рамках отраслевых приоритетов, учитывая взаимосвязь секторов и министерств, чтобы обеспечить эффективность дополнительных бюджетных ассигнований. В идеале, выбранные направления должны быть согласованы с этими рамочными основами и бюджетными последствиями структурных реформ. Эффективность бюджетных расходов невозможно обеспечить без анализа предполагаемых качественных и количественных результатов структурных преобразований. Таким образом, интеграция качественных и количественных последствий предполагаемых структурных реформ в бюджетный процесс становится необходимым шагом на пути к формированию эффективных бюджетных процедур, что является одной из главных целей Правительства при осуществлении бюджетной реформы в России.

Следовательно, бюджетные приоритеты должны отражать отраслевые приоритеты, вытекающие из программы реформ. Что касается федерального бюджета России на 2003 г., Правительство выделило в нем пять приоритетных направлений финансирования: национальная оборона, правоохранительная деятельность, судебная реформа, наука и образование. Действительно, по сравнению с фактическими результатами прошлого года в утвержденном федеральном бюджете на 2003 г. увеличилась доля федеральных непроцентных расходов по всем пяти направлениям. Такая транспарентность в управлении государственными финансами тем более заслуживает поддержки, если учесть, что бюджет 2003 года предусматривает общее сокращение федеральных непроцентных расходов на 0,3 процента ВВП (без учета передачи социального налога в Пенсионный фонд).

Однако пять вышеперечисленных приоритетных направлений не единственные, чья доля в общем объеме бюджетных ассигнований возрастет. Так, если расходы на образование (одно из приоритетных направлений) должны номинально увеличиться на 22,3 процента, то расходы на здравоохранение, которое не относится к приоритетным направлениям, хотя многие считают, что они должны быть приоритетными, возрастут на 24,8 процента, расходы на предупреждение и ликвидацию последствий стихийных бедствий – на 26,4 процента, расходы на культуру и искусство – на 38,2 процента, а расходы на пополнение государственных запасов и резервов (т.е. стратегических запасов сырья в государственных хранилищах) – почти на 300 процентов. Выявленные приоритеты в финансировании расходов носят более широкий характер, чем официально объявленные.

Такое распределение ассигнований поднимает важный вопрос о том, насколько отраженные в бюджете приоритеты скоординированы с программой структурных реформ самого Правительства. Эта координация необходима не только для финансирования отдельных преобразований, но и для ускорения реализации более широкой правительственной программы реформ на среднесрочную перспективу. В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2003 год» увеличение расходов увязано с реализацией реформ, намеченных на ближайшее время, однако эти связи не очень крепки. В результате структура и приоритеты бюджетных ассигнований во многом игнорируют запланированные структурные реформы, и последствия этого пока неясны.

Аналогичная ситуация наблюдается даже в пяти приоритетных секторах. В качестве примеров можно привести расходы на оборону и правоохранительную деятельность, где Правительство планирует принять дальнейшие меры, направленные на замену неденежных пособий выплатой денежного довольствия, продолжить работу по повышению заработной платы, сократить штаты оборонных и правоохранительных ведомств, а также органов государственной безопасности, выплатить выходные пособия увольняемым с военной службы и изменить структуру расходов на оборону, увеличив долю расходов на закупку военной техники и вооружений и сократив долю расходов на заработную плату и содержание. При том, что все эти меры носят реформаторский характер, финансирование ключевых преобразований – прежде всего, создания профессиональной армии – не скоординировано с самой реформой: в прошлом году было реально израсходовано всего лишь 76,9 процента бюджетных ассигнований на военную реформу. Более того, утвержденные бюджетные ассигнования на 2003 год даже в номинальном выражении меньше ассигнований 2002 года. Таким образом, если судить только по бюджету, можно прийти к выводу о том, что Правительство решило снизить темпы реализации военной реформы. В противоположность этому, бюджет 2003 года хорошо скоординирован с программой судебной реформы. В бюджете запланированы дополнительные расходы на увеличение штатов и повышение заработной платы, создание новых апелляционных судов, ремонт зданий, где размещаются суды, и реализацию федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России».

В области науки очевидны два общих приоритета в финансировании расходов. Увеличиваются расходы на поддержание существующей сети научных учреждений с ростом финансирования заработной платы, капитального ремонта основных фондов и закупки научного оборудования. Во-вторых, объем расходов на прикладные исследования будет увеличиваться быстрее, чем объем расходов на фундаментальную науку, что во многом обусловлено увеличением финансирования научной части федеральных целевых программ (его рост должен составить 43,5 процента). Однако пока неясно, как эти изменения в составе расходов будут способствовать осуществлению запланированного перехода к инновациям, более ориентированным на рынок. Представляется слабой связь с институциональными изменениями в научной сфере.

Образование завершает правительственный список приоритетных расходов. Как и в науке, здесь Правительство уделяет основное внимание капитальным расходам на содержание и ремонт учреждений образования, а также повышению размеров заработной платы и стипендий и увеличению других расходов на образование в рамках федеральных целевых программ. Федеральные бюджетные ассигнования не отражают мероприятий, однозначно связанных с реформой образования, таких, как распространение практики проведения единого школьного экзамена на новые регионы. Эти мероприятия фактически не упоминаются в бюджете следующего года.

Таким образом, притом, что определение приоритетов бюджетного финансирования стало важным шагом в правильном направлении, нам представляется, что эти приоритеты не полностью согласованы с программой преобразований и не учитывают многие финансовые последствия правительственной программы структурных реформ на среднесрочную перспективу.

Наконец, необходимо рассмотреть вопрос о том, какова вероятность того, что Правительство будет следовать объявленным приоритетам в финансировании расходов в ходе исполнения бюджета. Как показывает опыт, вполне вероятно, что и в дальнейшем некоторые сектора будут получать и расходовать больше, а другие меньше того, что запланировано в бюджете. Поскольку в России существует довольно надежная система казначейского исполнения бюджета, такие несоответствия, как правило, обусловлены либо слабостью отраслевых министерств в части управления бюджетом, либо конкретными мерами в области экономической политики. Что касается исполнения бюджета 2002 года, то несоответствия в процессе исполнения бюджета, отражавшие недостаток финансирования, были во многом обусловлены тем, что федеральные министерства и ведомства не успели составить или выпустить все необходимые нормативные акты, или тем, что не все счета или платежные документы были оформлены в установленном порядке. Это привело к недофинансированию расходов, например, в здравоохранении (0,9 процента) и дорожном хозяйстве (0,3 процента).

Расхождения между планом и фактом исполнения бюджета 2002 года, связанные с перерасходом средств, были, как правило, обусловлены различием в подходах к разным секторам. Так, в 2002 г. превышение фактических расходов над суммами, утвержденными в законе о бюджете, составило: 28,1 процента по статье «Пополнение государственных запасов и резервов», 19,9 процента по федеральным трансфертам субъектам федерации, 10 процентов по промышленным субсидиям и государственным инвестициям и 9,5 процента по финансированию деятельности правоохранительных органов. В той степени, в какой эта тенденция сохранится в рамках бюджета 2003 г., она окажет отрицательное влияние на выбранные приоритеты.

Уже сейчас возникают некоторые сомнения в том, сможет ли Правительство избежать дополнительных расходов, как минимум, в связи с одним положением закона о бюджете 2003 года, охватывающим целый ряд статей, а именно – запланированным 33-процентным повышением заработной платы в государственном секторе в октябре 2003 г. Такое широкомасштабное повышение зарплаты, принятое на федеральном уровне, может спровоцировать дополнительные запросы на трансферты со стороны регионов в виде грантов, так называемых бюджетных ссуд и отказов от требования возврата ссуд, предоставленных ранее. Объем таких дополнительных трансфертов может быть весьма существенным. Так, в 2002 г. регионы дополнительно получили из федерального бюджета (в чистом виде) 74 млрд рублей, что отражает тот факт, что в бюджете не были в полном объеме учтены последствия политики оплаты труда для межбюджетных отношений.

В целом, бюджет 2003 года – это первый шаг к объединению стратегической концепции и попыток повышения качества подготовки бюджета за счет четкого определения приоритетных расходов. Тем не менее, еще многое нужно сделать для того, чтобы сформировать устойчивую связь между бюджетными ассигнованиями и структурными реформами, обеспечить полное соответствие между объявленными и фактическими приоритетами в финансировании расходов и создать гарантии исполнения расходной части бюджета в соответствии с планом.

III. Реформирование российской пенсионной системы

Развитие демографической ситуации в России нередко характеризуется как тревожное: прогнозируемое сокращение численности населения (как и во многих других индустриальных странах) здесь сочетается с низкими показателями средней ожидаемой продолжительности жизни, которые существенно ухудшились с началом периода экономических реформ, особенно для мужчин (в 2001 г. средняя ожидаемая продолжительность жизни составляла 59 лет для мужчин и 72 года для женщин). Однако в отличие от того, что можно было бы предположить, низкие показатели средней ожидаемой продолжительности жизни в России не означают относительное омоложение нации и не исключают старения населения. Люди умирают в относительно раннем возрасте, а вероятность прожить долгие годы после выхода на пенсию здесь приблизительно такая же, как и в других странах Центральной и Восточной Европы. Следовательно, как и в большинстве государств-членов ОЭСР, давление на уровень экономического благосостояния, связанное со старением и сокращением численности коренного населения, проявляется, прежде всего, в пенсионной системе. И так же, как и многие другие страны мира, Россия разработала и приступила к осуществлению радикальной реформы пенсионной системы.

В основе большинства недавних реформ, проведенных в разных странах мира, лежат два фундаментальных преобразования. Большинство пенсионных систем традиционно существовали как «распределительные», т.е. экономически активные на данный момент поколения плательщиков пенсионных взносов напрямую оплачивали своими взносами пенсии текущего поколения пенсионеров. Нетрудно понять, что сокращение численности и старение населения создает проблемы при такой системе, поскольку количество плательщиков взносов уменьшается, а количество пенсионеров растет. Во-вторых, большинство пенсионных систем традиционно действовали как системы с установленным размером выплат, т.е. социальный договор подразумевал или однозначно предусматривал осведомленность пенсионеров о том, какой «коэффициент замещения» (т.е. какую часть их последней заработной платы) им будут выплачивать после ухода на пенсию.

Большинство современных пенсионных реформ направлены на то, чтобы изменить оба этих положения либо за счет замены, либо за счет дополнения распределительной пенсионной системы накопительной системой, при которой люди сами отчисляют средства в счет своих будущих пенсий так, чтобы их будущее пенсионное обеспечение складывалось из личных отчислений и любой прибыли от размещения этих средств. Преимущество этой системы заключается в том, что здесь нет прямой зависимости от того, насколько новые поколения или когорты способны финансировать предыдущие поколения или когорты; ее недостатком является то, что пенсионные доходы отдельного человека во многом зависят от доходности инвестиций. Поскольку доходность инвестиций может колебаться, эти преобразования означают также переход от системы с установленным размером пенсионных выплат к системе с «установленным размером пенсионных взносов».

Совершенно очевидно, что ни одна страна не может позволить себе в одночасье переключиться с одной системы на другую. Это оставило бы без средств к существованию нынешнее поколение пенсионеров, чьи взносы пошли на финансирование пенсий предыдущей когорты. Кроме того, если планируется полный или частичный переход к накопительной пенсионной системе, для всех, кто уже начал платить взносы в рамках существующей распределительной системы, потребуется проведение сложной корректировки. Массовая пенсионная реформа осложняется еще и тем, что она оказывает существенное влияние на два других важных компонента экономической системы: бюджетную ситуацию, по крайней мере, если в стране пенсионные обязательства традиционно считаются условными обязательствами государства (что, как правило, и бывает), и финансовые рынки, поскольку именно там будут размещаться частные или государственные пенсии.

С учетом этих издержек и трудностей пенсионная реформа обычно проводится постепенно, так, что элементы (или компоненты) обоих принципиальных подходов пересекаются и сосуществуют друг с другом в течение довольно длительного периода времени. Зачастую они разработаны таким образом, чтобы вечно сосуществовать друг с другом, как в России (в то время как Казахстан, например, полностью упразднил распределительный компонент). Ниже приведено краткое изложение одного из последних докладов Всемирного банка, в котором рассматриваются наиболее важные характеристики запланированной реформы системы пенсионного обеспечения России и анализируются риски, связанные с ее реализацией.

Помимо обеспечения устойчивости дальнейших пенсионных выплат, российская пенсионная реформа преследует самые разные цели. Одна из этих целей – упрощение действующей системы за счет разработки простой формулы определения размера пенсий и прозрачных условий их выплаты. Вторая цель заключается в том, чтобы упрочить связь между пенсиями и пенсионными взносами в целях повышения платежеспособности системы за счет внедрения накопительного компонента, укрепляющего стимулы к отчислению пенсионных взносов в течение более продолжительного периода времени. Третья цель – это недопущение крайней бедности среди самых бедных пенсионеров, что достигается за счет введения базовых пенсий. И, наконец, существует цель содействия росту и диверсификации экономики за счет развития рынков капитала после внедрения накопительной системы.

Как и другие страны, Россия планирует создать в результате реформы многоуровневую пенсионную систему, где в процессе перехода страны от традиционной накопительной системы с установленным размером пенсий к системе с установленным размером взносов будут параллельно существовать элементы обоих систем. Новая система состоит из двух уровней или компонентов: (а) распределительный компонент, в состав которого входят (единая) базовая пенсия и условно-накопительная пенсионная схема с установленным размером взносов9 (обе относятся к первому уровню), и (б) накопительный компонент, который был введен лишь в 2002 г., находится под управлением государственного Пенсионного фонда и пока не предусматривает участия частного сектора или индивидуального выбора фондов (второй уровень). В качестве управляющего инвестициями в рамках накопительного компонента недавно был выбран Внешэкономбанк. Начиная с 2004 г., в накопительной схеме смогут принять участие частные управляющие пенсионными фондами, которых будут выбирать сами застрахованные и которые составят конкуренцию Внешэкономбанку. Оба компонента пенсионной системы будут и в дальнейшем финансироваться за счет 28-процентного налога на фонд заработной платы.

Риск первый: Стимулы к тому, чтобы отчислять взносы и доверять системе

Структура первого компонента связана с рисками, которые могут помешать созданию эффективной системы. В частности, внедряя условно-накопительную схему с установленным размером взносов, Россия не включила в нее многие элементы, которые могут стать дополнительными стимулами к отчислению взносов в течение более продолжительного периода времени (в целях сокращения квазибюджетных издержек пенсионной системы). В отличие от стандартных условно-накопительных схем с установленным размером взносов, (I) размер пенсий отражает не фактическую ожидаемую продолжительность жизни, а предполагаемый 19-летний период, т.ч. возраст выхода на пенсию остался прежним (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин – см. сноску 1); (II) показатели доходности крайне низки, и важным источником финансирования взносов по-прежнему являются налоговые поступления; (III) признание очень многих приобретенных прав (исходя из того, что условно-накопительные взносы отчислялись до 1993 г., когда, на самом деле, еще не было никаких взносов) не создает стимулов для дальнейшего перечисления взносов в систему.

Таким образом, между размером взносов и размером пенсий нет достаточно прочной связи, которая укрепляет стимулы к отчислению взносов и тем самым обеспечивает платежеспособность системы. Для укрепления этой связи потребуется достаточно высокая доходность условно-накопительного компонента, однако для обеспечения платежеспособности системы необходимо также включить в пенсионную формулу фактическую ожидаемую продолжительность жизни и повысить пенсионный возраст. Это также позволит сохранить заложенную в законе реальную стоимость базовых пенсий и условно-накопительных пенсий с установленным размером взносов, что необходимо для предотвращения крайней бедности среди пенсионеров.

Однако для второго, накопительного компонента тоже характерны серьезные риски, связанные с его реализацией, а также опасность неприятия новой системы в целом. Пенсионные средства – по крайней мере, на начальном этапе – будут находиться под управлением государства, поскольку функции регистрации и учета пенсий должны остаться в Пенсионном фонде. Для этого Пенсионный фонд РФ, который является главным исполнителем пенсионной реформы, должен обеспечить сохранность пенсионных активов, прозрачное управление всеми лицевыми счетами и выбор самых лучших управляющих активами. Это очень трудная задача даже при наличии безупречных структур государственного управления, а при слабом исполнительском и административном потенциале это вызовет недоверие со стороны плательщиков взносов, которым (по непонятным причинам) говорят, что они просто не имеют права самостоятельно размещать свои отчисления.

Во-вторых, международная практика свидетельствует о том, что такая система обуславливает более низкую доходность пенсионных активов, чем система, предоставляющая работникам возможность выбора и способствующая усилению рыночной конкуренции за управление пенсионными активами. Таким образом, нынешний подход ставит под угрозу достижение цели повышения размера пенсий за счет второго компонента системы. Кроме того, государственные фонды такого типа, как правило, начинают свою деятельность с активного вложения средств в государственные облигации. При том, что это неплохая стратегия «владения» до того момента, когда появятся развитые финансовые рынки, если ее придерживаться слишком долго (что случается слишком часто), она будет способствовать усилению зависимости государства от пенсионных фондов и сохранению низкого уровня доходности, подрывая тем самым заложенные в реформе цели развития фондового рынка и диверсификации рисков.

В целях повышения прозрачности и укрепления отчетности системы в ближайшее время можно ввести требование о том, чтобы Пенсионный фонд проводил конкурсы для заключения внешних контрактов на управление активами, полученными в рамках второго компонента, с выплатой четко установленного гонорара за выполнение функций управления этими активами, и осуществлял надлежащий и систематический контроль за выполнением всех функций, связанных с управлением лицевыми счетами.

Как отмечено выше, со временем плательщики взносов смогут передать функции управления своими активами и счетами частному сектору. Это важный шаг к повышению эффективности системы за счет внедрения конкуренции и укреплению доверия к самой системе, а, следовательно, к увеличению числа ее участников. Однако, чтобы предотвратить отрицательные последствия участия частного сектора, в системе необходимо предусмотреть защитные финансовые механизмы, которых в России сейчас нет (см. ниже). Слабость нормативного регулирования российских финансовых и фондовых рынков в сочетании с деятельностью частных пенсионных фондов представляет очевидную угрозу для успешной реализации второго компонента пенсионной системы.

Риск второй: обеспечение финансовой устойчивости

В докладе Всемирного банка финансовая устойчивость пенсионной системы оценивается для трех макроэкономических сценариев. Анализ показывает, что запланированная пенсионная реформа будет иметь устойчивые результаты в рамках базового и оптимистического сценариев. При таком развитии событий она даже даст небольшой профицит, который – в случае базового сценария – после краткосрочного дефицита превысит 1 процент ВВП к концу прогнозируемого периода (в 2050 г.). Здесь, однако, следует сделать ряд оговорок.

Совершенно очевидно, что в случае замедления темпов роста экономики и производительности общая финансовая устойчивость пенсионной реформы будет поставлена под угрозу, и для обеспечения баланса системы потребуются существенные бюджетные трансферты. Однако даже в рамках базового сценария общая устойчивость первого компонента затеняет различия в характере развития двух основных составных частей системы. Если, как показывают прогнозы, базовая пенсионная схема обеспечит рост профицита в течение всего прогнозируемого периода, то условно-накопительная схема с установленным размером взносов должна быть дефицитной в течение того же периода времени. В результате, общая финансовая устойчивость системы подразумевает использование профицита базовой пенсионной схемы для финансирования дефицита условно-накопительной схемы с установленным размером взносов.

Эти модельные расчеты платежеспособности пенсионной системы подразумевают снижение коэффициента замещения пенсий (отношения средней пенсии к средней заработной плате). В рамках базового сценария общий коэффициент замещения пенсионной системы снижается с 36 процентов до 24 процентов в 2012 г. и далее до 19 процентов в 2050 г. Со временем снижение коэффициента замещения может стать политической проблемой, что в России усугубляется тенденцией к постепенному повышению официально объявляемой заработной платы по мере того, как экономика все больше выходит из тени (многие считают, что сейчас уровень официально объявляемой заработной платы занижается в целях сокращения налоговых выплат и социальных отчислений). Такое политическое давление, вероятно, будет расти вследствие увеличения профицита базовой схемы.

Как показывают модельные расчеты, если с течением времени повысится пенсионный возраст, а в пенсионную формулу будет включена фактическая ожидаемая продолжительность жизни, то станет возможным увеличение коэффициента замещения до уровня более 30 процентов и/или снижение налогов на фонд заработной платы без ущерба для финансовой устойчивости системы. Такие альтернативы, как увеличение налогов на фонд заработной платы, улучшение платежной дисциплины и повышение коэффициента рождаемости, не представляются устойчивыми или реалистичными в среднесрочной перспективе.

Риск третий: возможности финансовых рынков

Успешная реализация второго компонента системы зависит от способности финансовых и фондовых рынков «поглотить» денежные потоки, созданные вторым компонентом, и обеспечить индивидуальным инвесторам разумный уровень доходности, гарантируя при этом сохранность пенсионных активов. Для достижения этих целей необходима не только макроэкономическая стабильность, но и реформа фондового и финансового рынков. Кроме того, это требует наличия базовой группы платежеспособных банков и лицензированных организаций-хранителей, разработки надлежащей стратегии управления государственным долгом (поскольку вначале пенсионные средства будут активно вкладываться в государственные облигации) и формирования основополагающих элементов финансовой инфраструктуры и корпоративного управления.

При том, что в России созданы благоприятные макроэкономические условия, в стране нет развитой инфраструктуры финансовых и фондовых рынков и по-прежнему отсутствуют основные элементы, необходимые для внедрения и поддержания многоуровневой пенсионной системы. Обычно государства, осуществляющие пенсионную реформу, компенсируют слабость финансового сектора тем, что ограничивают первоначальные инвестиции, в основном, государственными ценными бумагами. Россия тоже пошла по этому пути. С учетом этого необходимо следить за тем, чтобы объем средств, которые Пенсионный фонд РФ вкладывает в облигации, увеличивался в соответствии с общей стратегией управления государственным долгом, и чтобы проценты по облигациям, приобретаемым на пенсионные деньги, выплачивались по рыночным ставкам. Нужно забыть сладкозвучные песни о том, что следует выпустить специальные облигации пенсионного фонда по ставкам ниже рыночных.

Поглощающая способность финансовых рынков – это не самая насущная проблема России, отчасти из-за низких темпов осуществления реформы, отчасти из-за существующих ограничений на участие частного сектора и запланированных инвестиций пенсионных активов в государственные облигации. Однако при этом в России нет бесперебойно работающего рынка государственных ценных бумаг, компенсирующего слабость финансовых рынков. Одно из очевидных решений (оно будет также способствовать повышению сохранности пенсионных активов) заключается в том, чтобы разместить часть пенсионных активов за рубежом. В определенной степени Россия допускает это, поскольку Государственная Дума недавно приняла решение о том, что к 2008 г. до 20 процентов пенсионных активов может быть размещено за рубежом. Однако для достижения реального эффекта необходимо установить менее ограничительные лимиты.

При том, что решающее значение для успешной реализации пенсионной реформы в России будут иметь частные пенсионные фонды, без создания описанных выше условий существует огромный риск провала. Осуществление реформ, обеспечивающих развитие и укрепление финансового сектора, имеет большое значение во многих отношениях, включая успешную реализацию российской пенсионной реформы.

Административные требования к осуществлению реформы

Задача, которую необходимо решить в самую первую очередь, наверное, заключается в том, чтобы создать достаточный административный потенциал для реализации реформы. Реформа предусматривает возможность отслеживания страховых взносов, которые каждый работник перечислял в течение всей своей жизни, а также прибыли на накопленную сумму взносов. Это означает, что Пенсионный фонд должен иметь больше информации о предшествующей работе каждого человека, чем при старой системе. Внедрение накопительного компонента означает, что ведомства, занимающиеся сбором страховых взносов и выплатой пенсий, должны отчитываться о своей финансовой деятельности. Кроме того, при современной структуре разделение ответственности за сбор взносов и управление данными между двумя государственными ведомствами слишком осложняет проведение реформы.

Для решения этих вопросов необходимо следующее: (I) создание точной, интегрированной общероссийской базы данных, отслеживающей начисление пенсий и лицевые счета (включая необходимое программное обеспечение и информационные системы, а также новые операционные процедуры, используемые в Пенсионном фонде и МНС); (II) современная система финансового управления (для отслеживания движения денежных средств, проведения эффективных аудиторских проверок, обеспечения точности внутреннего контроля и учета, а также признания финансовых операций системы); (III) регулярное предоставление ежегодного отчета каждому участнику; (IV) создание в Пенсионном фонде возможностей выполнения новых платежных функций (в сотрудничестве со всеми региональными администрациями); и (V) координация действий Федерального казначейства, налоговых органов и Пенсионного фонда.

Во многих отношениях было бы легче передать некоторые или все эти функции частным организациям. Однако в нынешних условиях успех пенсионной реформы в России зависит от выполнения именно этих требований.
Полная версия доклада (RAR 456 Кб) | Смотреть другие доклады

 

 Copyright © ProTown.ru 2008-2015
 При перепечатке ссылка на сайт обязательна. Связь с администрацией сайта.