Рубрикатор
 
Города
Области
Документы
Статьи
О сайте
Почтовые индексы
Контакты

 
 

Доклад всемирного банка об экономике России. Июнь 2007 года

I. Последние тенденции экономического развития

В начале 2007 г. в России наблюдалось заметное ускорение экономического роста и роста инвестиций. Впервые за многие годы в обрабатывающей промышленности были отмечены впечатляющие темпы роста, однако, по крайней мере, некоторые из факторов, стимулирующих этот рост, носили временный характер. Инвестиционный бум продолжился и во втором квартале этого года и, как ожидается, в 2007 году экономика России будет продолжать расти относительно быстрыми темпами.

Вопреки ожиданиям, в первом полугодии 2007 года произошло дальнейшее укрепление платежного баланса России благодаря масштабному притоку капитала, что осложнило проведение макроэкономической политики. Темпы роста денежной массы приближаются к рекордным значениям, при этом объем стерилизации растущего денежного предложения за счет накоплений в Стабилизационном фонде сокращается по сравнению с прошлым периодом. В начале 2007 г. инфляция находилась в допустимых пределах, однако ее сдерживание на запланированном уровне во втором полугодии может оказаться затруднительным.

Российское правительство одобрило и внесло в Государственную Думу первый трехлетний бюджет, что является важным шагом в увеличении сроков бюджетного планирования. Кроме того, изменены правила управления сверхдоходами от реализации нефти и газа. В соответствии с новыми правилами Стабилизационный фонд разделяется на Резервный фонд, призванный защитить бюджет от колебаний цен на нефть, и Фонд будущих поколений, средства которого будут инвестированы в долгосрочные активы. Однако инвестиционная стратегия и возможное использование средств Фонда будущих поклонений вызывают вопросы и споры.

ВВП и промышленное производство

В течение первых четырех месяцев 2007 г. российская экономика росла ускоренными темпами благодаря высоким ценам на энергоносители, значительному притоку капитала, быстрому росту внутреннего спроса и необычно теплой зиме. Почти во всех секторах экономики отмечалось значительное повышение темпов роста по сравнению с аналогичным периодом 2006 года. В секторах, обслуживающих внутренний рынок, таких как торговля (рост составил 13,6 процента) и строительство (23,7 процента), продолжился бурный рост. Однако большее удивление у многих экономических экспертов вызвал наблюдавшийся в течение этого периода быстрый рост промышленности (7,5 процента) и, в особенности, рост обрабатывающих отраслей (12,5 процента). Согласно официальным оценкам, в первом квартале 2007 г. рост совокупного производства базовых видов экономической деятельности (который часто используется как приблизительный показатель для оценки роста ВВП) составил 8,8 процента по сравнению с 4,2 процента за соответствующий период 2006 г.

12,5 процентов роста в обрабатывающей промышленности, зарегистрированные в первые четыре месяца 2007 г., сильно контрастируют с устойчивой тенденцией к снижению темпов роста в обрабатывающих отраслях, отмечавшейся в последние годы на фоне быстрого укрепления реального курса рубля, низкого уровня инвестиций и достаточно высокой степени загрузки производственных мощностей (Рисунок 1).

Рис 1: Рост в обрабатывающих отраслях промышленности: (в % за квартал по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года)

Источник: Росстат

Причиной многих, хотя и не всех впечатляющих показателей российской обрабатывающей промышленности в начале 2007 г., стали временные факторы: очень теплая зима, довольно низкий рост в обрабатывающей промышленности в первом квартале 2006 г. и необычно высокий рост заказов на производство продукции машиностроения. Быстрый рост в пищевой промышленности (12,6 процента за первые четыре месяца 2007 г. по сравнению с аналогичным периодом 2006 г.) оказал важный вклад в общий показатель роста обрабатывающего сектора. Вместе с тем выпуск продукции пищевой промышленности был особенно низок в начале 2006 г. из-за очень холодной погоды и новых правил реализации алкогольной продукции, что повлияло на снижение объемов производства в начале 2006 года и, как следствие, значительно более высокие темпы роста пищевой промышленности в начале 2007 года. Данные по пищевой промышленности за март и апрель 2007 г. свидетельствуют о несколько более умеренном, хотя и сохраняющемся устойчивом росте (8,0 и 9,6 процента, соответственно).

Рис. 2: Темпы роста в машиностроении (%)


Рис. 3: Темпы роста в химической промышленности и металлургии (%)


Рис. 4: Темпы роста в пищевой и легкой промышленности (%)


Рис. 5: Темпы роста в деревообрабатывающей и нефтеперерабатывающей промышленности (%)


Еще одним фактором, оказавшим существенное влияние на высокие темпы роста в обрабатывающей промышленности в начале 2007 г., стал ускоренный рост в машиностроении. Беспрецедентный рост инвестиционного спроса (см. ниже) может быть связан с резким увеличением заказов на производство машин и оборудования, электротехники и оптического оборудования, а также транспортных средств (рис. 2). Рост заказов на механическое оборудование был особенно значительным: в период с января по апрель 2007 г. он составил 52,5 процента по сравнению с падением производства в этой отрасли на 41 процент за аналогичный период 2006 г. (таблица 3). В большой степени этот спрос может объясняться потребностями со стороны крупных государственных компаний, в том числе РАО «ЕЭС России». Так, за первые четыре месяца 2007 г. производство гидравлических турбин выросло в 2,7 раз по сравнению со значительным спадом, отмеченным год назад. Те же тенденции наблюдаются и в производстве других видов оборудования для производства электроэнергии. За первые четыре месяца 2007 г. производство оборудования специального назначения выросло на 17,9 процента по сравнению с ростом в 6,0 процента годом ранее. Очень быстрыми темпами росло производство специализированного оборудования для нефтеперерабатывающей, черной и цветной металлургии (таблица 3). Бум в строительстве, возможно, стимулировал увеличение заказов на краны, тракторы и другую строительную технику. В целом рост инвестиционного спроса на машины и оборудование в большой степени обусловлен заказами естественных монополий, предприятий сырьевых отраслей, металлургии и строительства.

Таблица 3: Производство отдельных видов машин и оборудование, темпы роста по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года (%).

Источник: Росстат

Будет ли перелом тенденции в российской обрабатывающей промышленности долговременным? Согласно последним данным о промышленном росте за апрель 2007 г., первый квартал года был скорее исключением. Согласно оценке Росстата, в апреле 2007 г. объем промышленного производства превысил аналогичный показатель апреля 2006 г. лишь на 4,6 процента, в то время как рост производства в обрабатывающей промышленности сохранился на уровне 7 процентов, в основном благодаря сохранению относительно высоких темпов роста в машиностроении (таблица 4). Факторы, ограничивавшие рост в обрабатывающей промышленности в последние годы, по-прежнему присутствуют. В 2007 г. ожидается продолжение значительного реального укрепления рубля (см. ниже). Часть отраслей обрабатывающей промышленности, ориентированные на внутренний спрос и функционирующие в условиях ограниченной конкуренции со стороны импорта, могут и далее процветать в условиях бума на внутреннем российском рынке. Однако решение ключевой задачи обеспечения конкурентоспособности экспорта, не связанного с сырьевыми отраслями и металлургией, в сложившихся условиях будет оставаться проблематичным.

Инвестиции

В начале 2007 г. рост инвестиций приобрел характер инвестиционного бума. Несмотря на то что рост инвестиций в основной капитал, который по оценкам составил 19,9 процента за первые четыре месяца этого года, можно отчасти объяснить необычно теплой погодой в январе и феврале, данные за март (18,5 процента) и апрель (19,4 процента) указывают на то, что рост инвестиций в 2007 г. может даже превысить рекордное значение в 17,4 процента, зарегистрированное в 2000 году. Наблюдается растущий интерес как российских, так и иностранных инвесторов к инвестированию на российском рынке, который характеризуется укреплением национальной валюты и более высокой рентабельностью по сравнению со многими другими странами мира.
Несмотря на описанные выше необычно высокие темпы роста в обрабатывавшей промышленности в начале 2007 г., сырьевой сектор, металлургия и внутренний рынок (неторгуемый сектор) остаются наиболее привлекательными направлениями для большинства российских и иностранных инвесторов. Обрабатывающий сектор получил 17,9 процентов от общего объема капитальных инвестиций, из которых почти половина была направлена в металлургию и пищевую промышленность (таблица 5). Общий объем инвестиций в обрабатывающий сектор за первые квартал этого года был лишь на 4 процента больше, чем в первом квартале 2006 года.

Таблица 5: Совокупный размер инвестиций в основной капитал по секторам (% общего объема)

Источник: Росстат

Согласно оценке, за первый квартал 2007 г. приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) достиг рекордного значения в 9,8 млрд. долларов США. Бoльшая часть этих инвестиций (7,7 млрд. долларов США) пришлась на добывающие отрасли (7,4 млрд. долларов США из Нидерландов). Прямые иностранные инвестиции в обрабатывающую промышленность составили лишь 0,7 млрд. долларов США (7 процентов совокупного притока ПИИ), причем примерно половина общего объема (264 млн. долларов США) пришлась на производство продуктов питания, напитков и табачной продукции. Для сравнения, в первом квартале 2006 г. ПИИ составили 3,8 млрд. долларов США, при этом на обрабатывающую промышленность пришлось 15 процентов совокупного объема притока ПИИ (577 млн. долларов США).

Таблица 6: Доля прямых иностранных инвестиций по секторам экономики (% от общего объема)

Источник: Росстат

Платежный баланс, потоки капитала и прямые инвестиции

Значительные изменения в платежном балансе России меняют общую макроэкономическую картину в стране и создают новые трудности для макроэкономической политики. В то время как рост импорта ведет к сокращению профицита счета текущих операций, приток капитала в начале 2007 года более чем компенсировал это сокращение, способствуя достижению очередных рекордных значений профицита платежного баланса и усилению давления на рубль в сторону его укрепления.

Со второго полугодия 2006 г. отмечается ослабление счета текущих операций, обусловленное относительной стабилизацией цен на энергоносители и существенным превышением роста импорта над ростом экспорта. Несмотря на то что в первом квартале 2007 г. увеличение цен на нефть привело к более высокому чем ожидалось профициту счета текущих операций, который, согласно оценке, составил 21,8 млрд. долларов США, его значение оказалось ниже профицита в 30.5 млрд. долларов США за соответствующий период 2006 г. Рост импорта в первом квартале 2007 г. превысил 35 процентов, в то время как экспорт за тот же период вырос лишь на 3,7 процента. Если цены на нефть не повысятся, то профицит счета текущих операций платежного баланса России будет и далее сокращаться. Между тем, основным событием начала 2007 г. стало увеличение притока капитала, что позволило более чем компенсировать снижение профицита счета текущих операций платежного баланса и обеспечить рекордное накопление валютных резервов.

В первом квартале года значительному профициту счета операций с капиталом и финансовыми инструментами способствовало увеличение иностранных заимствований предприятий (24 млрд. долларов США), бoльшая часть которых может быть связана с финансированием заявок на участие в конкурсной приватизации остающихся активов НК «Юкос».

Рис. 6: Инфляция за 12 месяцев, % к соотв. месяцу предыдущего года


Рис. 7: Инвестиции в основной капитал, % к предыдушему году


Рис. 8: Индекс реального эффективного курса рубля


Рис. 9: Торговый баланс и цены на нефть


В то время как в первом квартале 2007 г. корпоративный сектор испытал мощный приток капитала, в банковском секторе наблюдался нетто отток, который пришел на смену масштабному притоку капитала во втором полугодии 2006 г..

В апреле и мае приток капитала в Россию продолжал демонстрировать рекордные значения, которые намного превзошли ожидания. Согласно предварительным оценкам, приток капитала только в апреле составил 17 млрд. долларов США и, согласно текущим прогнозам Банка России, за первые пять месяцев этого года их объем может составить около 45 млрд. долларов США. Благодаря лишь первичному размещению акций «Внешторгбанка» приток капитала увеличился на 8 млрд. долларов США. Валовые международные резервы Банка России резко возросли с 303,7 млрд. долларов США в начале 2007 г. до 338,8 млрд. долларов США на конец первого квартала года, 369 млрд. долларов США на конец апреля и превысил 400 млрд. долларов США к концу мая. Таким образом, несмотря на снижение профицита счета текущих операций, платежный баланс продолжает укрепляться, а темп прироста валютных резервов в России заметно ускорился. В связи с этим возникает ряд вопросов, связанных с проведением макроэкономической политики, которые изложены ниже.

Инфляция и стабилизационная политика

В начале 2007 г. инфляция в целом оставалась в допустимых пределах, хотя правительству, возможно, будет сложно удержать контроль над инфляцией до конца года и выполнить целевой показатель на год в 8 процентов. Согласно предварительным данным, за первые три месяца 2007 г. инфляция потребительских цен (ИПЦ) составила 3,4 процента по сравнению с 5,0 процента за соответствующий период 2006 г. Относительно высокий показатель инфляции в первые месяцы года связан с ежегодным повышением регулируемых тарифов на коммунальные услуги, а также с некоторыми другими сезонными факторами. Это повышение в 2007 г. было не столь значительным как в 2006 году. Вместе с тем, несмотря на ускорение роста денежной массы в конце 2006 г. и в начале 2007 г., базовая инфляции ИПЦ (исключая административное и сезонное повышение цен) также оказалась на один процентный пункт ниже показателя за аналогичный период прошлого года. В тоже время рост денежного предложения (агрегат M2) за первые четыре месяца года составил 11,2 против 5,2 за аналогичный период 2006 г.

Анализ корзины товаров, используемых для расчета ИПЦ, позволяет выявить источники более низкой инфляции в начале 2007 г. по сравнению с 2006 г. (таблица 10). Бoльшая часть разницы в показателях инфляции (1% из 1,6%) объясняется динамикой цен на два компонента ИПЦ: плодоовощную продукцию и регулируемые тарифы на ЖКХ. Менее значительное повышение цен на продукты питания объясняется более благоприятными погодными условиями и ростом объемов производства сельскохозяйственных продуктов, как описано выше. Что касается других основных компонентов в корзине ИПЦ, то, согласно отчетности Росстата, наблюдалось либо относительно умеренное снижение, либо даже повышение цен (большинство услуг). Таким образом, более низкую инфляцию в начале 2007 г. не следует рассматривать как большое достижение в ослаблении давления со стороны базовой инфляции. Согласно предварительным оценкам, в апреле 2007 г. потребительские цены росли более быстрыми темпами, чем год назад (0,6 процента против 0,4 процента в 2006 г.).

Таблица 10: Изменение цен на основные компоненты ИПЦ

Источник: Росстат

Учитывая увеличение притока капитала по счетам платежного баланса, а также ограниченный набор инструментов денежно-кредитной политики для стерилизации, правительству и Банку России, по всей видимости, будет сложно удержать инфляцию под контролем. Как и в прошлые годы, основным способом стерилизации масштабного притока капитала остается накопление значительного профицита бюджета в Стабилизационном фонде. В прошлые годы дополнительный приток капитала в большой степени был обусловлен резким повышением цен на нефть. В этом случае Стабилизационный фонд являлся автоматическим инструментом стерилизации, поскольку бoльшая часть дополнительных нефтяных доходов, обусловленных ростом цен на нефть, поступала в бюджет за счет сбора дополнительных налогов и затем накапливалась в Стабилизационном фонде. В 2007 году увеличение профицита платежного баланса связано не с повышением цен на нефть, а с притоком капитала, который не стерилизуется через Стабилизационный фонд.

На рисунке 10 показана тесная связь, сложившаяся за последние годы между ростом международных валютных резервов (главным образом, за счет притока капитала) и Стабилизационным фондом. Динамика роста денежного предложения в России аналогична динамике накопления валютных резервов, поскольку основным источником денежной эмиссии в экономике является покупка иностранной валюты. До весны 2006 г. размер Стабилизационного фонда увеличивался в целом параллельно с валютными резервами. В течение этого времени размер накоплений в Стабилизационном фонде составлял примерно половину роста валовых международных резервов, т.е. более половины дополнительного прироста денежной массы, обусловленного покупкой иностранной валюты, было фактически стерилизовано в Стабилизационном фонде. С тех пор приток капитала, который не поглощается за счет накопления в Стабилизационном фонде, стал еще более важным источником накопления резервов (и роста денежной массы). Соответственно, с апреля 2006 г. по апрель 2007 г. произошло ослабление взаимосвязи между накоплением средств в Стабилизационном фонде и накоплением валютных резервов, которое в среднем составило лишь 33 процента. В марте-мае 2007 г. размер сбережений в Стабилизационном фонде составил лишь 15,2 процента от объема накопления резервов. В то же время, как показано выше, рост денежной массы ускорился.

Рис. 10: Накопление валютных резервов и стабилизационный фонд (увеличить)

Источник: ЦБ

Несмотря на то, что ускорение экономического роста до настоящего времени способствовало поглощению дополнительной ликвидности в российской экономике, последствия для стабилизационной политики, связанные с ослаблением роли автоматического стабилизатора, которым является Стабилизационный фонд, могут оказаться серьезными. Учитывая, что источником давления является платежный баланс, наиболее очевидной ответной экономической мерой могло бы быть допущение более быстрого номинального укрепления рубля. С конца 2006 г. рубль укрепился в номинальном выражении по отношению к доллару США на 1,7 процента, при этом по отношению к евро его курс снизился на 0,4 процента. Если давление в сторону реального укрепления рубля не будет ослаблено за счет его номинального укрепления, то задача недопущения существенного роста инфляции на неторгуемые товары и услуги чрезвычайно усложнится. Между тем для России ускорение номинального укрепления курса рубля представляет как преимущества, так и серьезные риски. К опасностям относятся волатильные потоки капитала, поступающие по счетам операций с капиталом и финансовыми инструментами. Ожидания, связанные с быстрым номинальным укреплением рубля, могут потенциально способствовать еще большему притоку капитала в Россию, что может свести на нет стабилизационный эффект этой экономической меры. За последние несколько лет потоки спекулятивного капитала, по-видимому, тесно связаны с номинальным укреплением рубля (см. Доклад об экономике России №13). Наряду с поддержанием общей стабильности на валютных рынках в настоящее время было бы все же целесообразно рассмотреть различные варианты, допускающие бoльшую гибкость валютного курса (номинальное укрепление рубля).

Стерилизация притока капитала посредством других мер экономической политики является весьма сложной задачей в России. Внутренний рынок облигаций по-прежнему чрезвычайно мал по сравнению с масштабом притока капитала. Банк России уже повысил нормативы обязательных резервов для кредитных организаций с 3,5 до 4,5 процента (4 процента по рублевым вкладам физических лиц) с 1 июля 2007 г. Дальнейшее повышение резервных требований сможет способствовать извлечению избыточной ликвидности в случае, если наблюдаемые в последнее время темпы притока иностранного капитала не замедлятся. Повышение процентных ставок является еще одним возможным способом поглощения ликвидности. Однако оно чревато теми же рисками, что и номинальное укрепление рубля, поскольку может привлечь дополнительный приток капитала.

Независимо от того, какие конкретные меры будут предприняты в области денежно-кредитной политики, неожиданно мощный приток капитала по счетам платежного баланса должен привести к очередному существенному реальному укреплению рубля 2007 г. К концу апреля реальное укрепление рубля составило 2,3 процента, и как ожидается, его темп ускорится.

Бюджетная политика и федеральный бюджет

В соответствии с предварительными оценками за четыре месяца 2007 года, федеральный бюджет был исполнен с профицитом в размере 5,9 процента ВВП. Вместе с тем, доходы федерального бюджета (21,2 процента ВВП) оказались значительно ниже, чем в соответствующем периоде 2006 года (24,3 процента). Эта разница объясняется снижением налоговых сборов в топливно-энергетическом секторе в условиях более низкой цены на нефть, а также снижением поступлений от НДС в процентном отношении к ВВП. В настоящее время правительство работает над изменениями в Закон о федеральном бюджете на 2007 год, которые предусматривают повышение расходов как минимум на 0,8 процента ВВП. Дополнительные расходы предполагается финансировать из двух источников: (a) доходы, полученные от реализации оставшихся активов НК «ЮКОС» в федеральный бюджет в части погашения долгов компании перед бюджетом, и (b) разовый трансферт в бюджет из Стабилизационного фонда. Существенная часть этого дополнительного финансирования будет, по-видимому, направлена на капитализацию специализированных государственных институтов развития, в том числе Банка развития, Венчурного фонда и Фонда реформирования ЖКХ. Окончательные объемы дополнительных расходных обязательств федерального бюджета на 2007 год еще не определены – в таблице 11 представлена весьма консервативная оценка. В последнем варианте проекта поправок в федеральный бюджет на 2007 год прогнозируется снижение доходов на 2 процентов ВВП.

Федеральное правительство существенно продвинулось в осуществлении бюджетной реформы, в особенности в разработке механизма более долгосрочного стратегического бюджетного планирования. После принятия соответствующих поправок в Бюджетный кодекс, Правительство РФ утвердило и внесло в Государственную Думу первый трехлетний (2008-2010) среднесрочный федеральный бюджет Российской Федерации. Для подготовки этого бюджета потребовалось проделать серьезную работу по инвентаризации федеральных расходных обязательств и распределению полномочий между министерствами, ведомствами и бюджетными организациями. Федеральные целевые (инвестиционные) программы и приоритетные национальные проекты полностью интегрированы в бюджет в разрезе функциональной и ведомственной классификаций. Трехлетние бюджетные планы были составлены с учетом докладов о результатах и основных направлениях деятельности министерств, федеральных агентств и федеральных служб, что стало первым шагом на пути создания системы бюджетного планирования, ориентированного на результат. Федеральные расходы, предусмотренные на последующие годы, делятся на приоритетные расходы в соответствии с бюджетом принятых обязательств, заранее распределенные по конкретным статьям бюджета, и нераспределенный резерв (условно утвержденные расходы), который будет распределяться только в процессе будущего утверждения годовых бюджетов. Общие плановые параметры трехлетнего бюджета представлены в таблице 11.

Мировой опыт в области среднесрочного бюджетного планирования показывает, что разработка и применение этого инструмента на практики в России потребует достаточно много времени и усилий. Тем не менее, сам процесс подготовки трехлетнего бюджета, потребовавший инвентаризации федеральных расходов, приоритетов и инвестиционных программ, по-видимому, внес ценный вклад в повышение эффективности бюджетного планирования в России. Бюджетный процесс страдал от "близорукого" подхода, сосредоточенного на годовом бюджете, в ущерб более перспективному видению и многолетнему финансированию приоритетных проектов.

Поправки, недавно внесенные в Бюджетный кодекс, также имеют большое значение для управления нефтяными сверхдоходами (средства Стабилизационного фонда). В соответствии с поправками, в 2008 году Стабилизационный фонд будет разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Теперь в эти фонды будут зачисляться сверхдоходы как от нефти, так и от газа (ранее зачислялись только нефтяные доходы). Резервный фонд будет страховать бюджет от колебаний цен на энергоносители. Сюда будут поступать доходы в объеме до 10 процентов ВВП, с последующим инвестированием в надежные и ликвидные активы, такие как государственные облигации. Дополнительные сверхдоходы, превышающие этот норматив, будут зачисляться в Фонд будущих поколений. Инвестиционный портфель этого фонда будет более диверсифицированным, включающим более долгосрочные и более рискованные активы, такие как акции и облигации надежных эмитентов.
Ежегодный “нефтегазовый трансферт” в бюджет за счет нефтегазовых доходов (настоящих или прошлых) будет использоваться для финансирования "ненефтегазового" дефицита федерального бюджета (дефицит, рассчитанные в отсутствие нефтегазовых доходов). В проекте трехлетнего бюджета нефтегазовый трансферт предусмотрен на уровне 4,9 процента ВВП на 2007 год, 6,1 процента ВВП на 2008 и 5,3 процента ВВП на 2009 и 4,5 ВВП на 2010. После 2010 года он должен составлять 3,7 процента ВВП. В Бюджетном кодексе также предусмотрена предельная величина ненефтегазового дефицита федерального бюджета в размере 4,7 процента ВВП. Это означает, что финансирование дефицита годового бюджета не может превышать 1 процент ВВП.

Значительная неопределенность существует вокруг Фонда будущих поколений. В соответствии с передовым опытом других нефтедобывающих стран, средства этого фонда должны инвестироваться в долгосрочные иностранные активы, которые в среднесрочный период обеспечили бы стране серьезный источник бюджетных доходов, не связанных с нефтью и газом. Одно из предложений - это использование средств этого фонда для капитализации Пенсионного фонда РФ, дефицит которого растет и, если не принять эту меру, будет расти в среднесрочной перспективе. В своем последнем Послании к Федеральному собранию Президент предложил использовать часть средств Фонда будущих поколений (также называемого «Фонд национального благосостояния») для финансирования текущих проектов или для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Кроме того, было предложено инвестировать часть средств Фонда будущих поколений не в зарубежные активы, а в корпоративные бумаги российских компаний. Такая мера отчасти противоречит основной задаче Фонда, которая состоит в стерилизации избыточных доходов топливно-энергетического сектора, а также в создании источника бюджетных доходов, не зависящих от нефти и газа. Кроме того, это приведет к усугублению уже довольно существенного инфляционного давления в стране.

Доходы и занятость

В полном соответствии с экономическим ростом, реальные располагаемые доходы и уровень реальной заработной платы населения росли еще более быстрыми темпами в январе – апреле 2007 года. По официальным оценкам, этот рост составил 11,5 процента и 18,5 процента соответственно. Почти во всех секторах экономики темпы роста оплаты труда превысили 15 процентов. Самыми быстрыми темпами росла заработная плата в государственном секторе, торговле и строительстве (около 22-23 процентов). Эти тенденции роста зарплат в сочетании с продолжающимся повышением реального курса рубля позволяют предположить, что в 2007 году средняя ежемесячная заработная плата в долларовом выражении превысит 500 долларов США.

Несмотря на высокий и увеличивающийся спрос на рабочую силу в России и незначительный рост трудоспособного населения, уровень безработицы (по определению МОТ) с 2005 года остается практически неизменным, 7.2 – 7.6 процентов. Вероятно, что эта безработица может носить либо структурный характер (связанный с процессом реструктурирования), либо сосредоточена в отдельных регионах. Действительно, безработица особенно сосредоточена в бедных аграрных республиках Южного федерального округа. Данные по регистрируемой безработице (по регионам) позволяют предположить, что безработица на юге России приблизительно в три раза превышает средний уровень безработицы в Центральном, Северо-Западном и в Приволжском федеральных округах и почти в два раза превышает соответствующий показатель по Сибири и Дальнему Востоку.

Последние инициативы в области экономической политики

Инициативы в области российской экономической политики в настоящее время в основном связаны с двумя посланиями Президента РФ В.В. Путина: с Бюджетным посланием от 9 марта 2007 года и Посланием Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года. В Бюджетном послании подчеркивается важность проведения консервативной бюджетной политики в условиях инфляционного давления, развития системы среднесрочного бюджетного планирования и осуществления реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления, которые делегируют больше расходных полномочий нижестоящим уровням власти. В Послании Федеральному собранию особое внимание уделено политике реализации основных целей экономического развития страны, в том числе доступности жилья, развитию инфраструктуры, инновациям, диверсификации экономики и развитию пенсионной системы.
Говоря о пенсионной системе, Президент предложил не только увеличить среднюю пенсию как минимум на 65 процентов в течение 2007-2009 гг., но и представил план стимулирования развития накопительной пенсионной системы в России: на каждую тысячу рублей добровольного взноса гражданина государство должно добавить еще одну тысячу рублей в пенсионный фонд добровольных сбережений. Для достижения целей развития, Президент предложил создать ряд государственных фондов и институтов развития. Он также упомянул, что новый Фонд будущих поколений более правильно было бы назвать Фондом национального благосостояния, поскольку его средства должны работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений. Он отметил, что было бы правильно использовать ресурсы Фонда национального благосостояния для поддержки дефицитной пенсионной системы.

В таблице 13 перечислены основные предложения по государственным программам, содержащиеся в Послании Национальному собранию, а также предложенные объемы по их финансированию. Некоторые из этих расходов уже учтены в проекте трехлетнего бюджета, о котором говорилось выше. Предлагается, что другие расходы будут покрываться за счет доходов, полученных в 2007 году от реализации активов ЮКОСа в счет погашения долгов компании перед бюджетом, а также за счет разового трансферта из Стабилизационного фонда. Особое внимание было уделено вопросу доступного жилья: в 2007 году планируется создать фонд реформирования ЖКХ в сумме 250 миллиардов рублей. В эту сумму включены 100 миллиардов рублей, выделяемых на переселение граждан из ветхого и аварийного жилья.

На формирование капитала государственных институтов развития и строительство дорог в 2007 году будет направлено 300 миллиардов и 100 миллиардов рублей соответственно. В Послании также содержится предложение, удивившее многих специалистов, выделить 130 миллиардов рублей (из них 50 миллиардов уже учтены в проекте бюджета) на создание фонда поддержки нанотехнологий. Выделение такой суммы для одного научного направления беспрецедентно для России.

Таблица 13: Основные проекты, предложенные Президентом РФ

Источник: Президентское послание Национальному собранию

Усиление напряженности в экономических отношениях между Россией, ЕС и другими странами «Большой восьмерки» вновь внесло некоторую неопределенность относительно сроков вступления России в ВТО. Россия заявила, что ее намерение завершить процесс вступления остается в силе, а ЕС и США дали понять, что продолжают поддерживать Россию в ее намерении стать членом ВТО.

II: Экономический рост в регионах России и эффекты агломерации

Многие исследования, проведенные в последнее время, выделяют значительное и, возможно, увеличивающееся региональное неравенство в России как набирающую силу проблему для развития страны. Факторы, объясняющие экономический рост в России в последние годы, распределены между регионами более неравномерно, чем факторы, поддерживавшие рост сразу после кризиса в 1998 году. В связи с этим возросла дифференциация региональных темпов роста. Тем не менее, изучение статистических данных не подтверждает существования тренда, ведущего к усиливающемуся региональному неравенству. Наоборот, много бедных регионов демонстрируют более быстрые темпы роста в последние годы, в то время как богатые ресурсам регионы растут медленнее. Наиболее важным трендом оказывается усиление концентрации роста в Центральном, Северо-Западном и Южном округах. Статистический анализ подтверждает гипотезу о том, что сильные эффекты городских и региональных агломераций способствуют экономическому росту в этих округах.

Огромные масштабы и разнообразие территории Российской Федерации представляют особую проблему для экономического развития страны. В процессе переходного периода 90х годов сформировались значительные региональные различия по темпам экономического роста и по доходам. Эти различия отражают очень неравномерное территориальное распределение сравнительных экономических преимуществ и ресурсных богатств, а также являются наследием территориального планирования, в результате которого определенная часть населенных пунктов и экономической деятельности оказалась сосредоточена в районах, отличающихся сомнительными перспективами достижения конкурентоспособности на мировых рынках. Серьезные региональные диспропорции экономического развития устойчиво сохраняются и в последнее время, в период экономического роста. Средний ВРП на душу населения, скорректированный на межрегиональную покупательную способность, в десяти богатейших регионах России превышал средний ВРП на душу населения в десяти самых бедных регионах в 4,2 раза в 2004 году.

Однако с 1999 года во многих бедных регионах экономика росла непропорционально более быстрыми темпами, чем по всей стране. Как показано в разделе II «Доклада об экономике России» N 11 за 2005 год и в исследовании Всемирного банка по проблемам бедности, в период 1999 – 2003 гг в целом ряде сравнительно бедных регионов темпы экономического роста и сокращения бедности превысили средние показатели. Факторы экономического роста, действовавшие в России после кризиса 1998 года (слабый рубль, избыточные мощности, дешевые энергоносители), создавали благоприятные условия для роста во многих регионах, в особенности в депрессивных промышленных регионах, которые переживали наиболее глубокий спад в 1990е гг.
Однако эти первоначальные двигатели роста постепенно ослабевали, и в настоящее время их действие практически сошло на нет. Факторы, обеспечивавшие рост в последующие годы (высокие цены на сырье, бурный рост внутреннего спроса, агломерации), предполагают крайне неравномерное распределение преимуществ между различными российскими регионами и, по-видимому, больше не способствуют такому общему экономическому росту в масштабах всей страны. На основе имеющихся ограниченных данных в «Докладе об экономике России №11» было отмечено стремительное увеличение разброса данных по промышленному производству, свидетельствующее о возможном усугублении межрегиональной дифференциации в будущем. Основываясь преимущественно на социальных данных, Н. Зубаревич и некоторые другие эксперты утверждают, что серьезное неравенство между регионами, расположенными в зонах активного роста в Европейской части России, а также ресурсо-добывающими регионами и остальной Россией, по-видимому, усугубляется.

Этот вопрос был рассмотрен в ходе работы над новым «Меморандумом об экономическом положении Российской Федерации» Всемирного банка, посвященном проблемам регионального развития в России. Данные за 2005 или 2006 гг. по валовому региональному продукту пока еще не опубликованы, что не позволяет их использовать для исследования самых последних тенденций. Вместе с тем, данные по объемам производства в области промышленности, сельского хозяйства, торговли и строительства по этим годам уже доступны. В следующем разделе используются данные по росту промышленного производства, который в большинстве российских регионах демонстрирует высокую степень корреляции с валовым региональным продуктом. Данные по объемам производства в других секторах позволяют сделать похожие выводы.

Последние тенденции в области роста промышленного производства: сравнительный анализ периодов 1999-2003 и 2004-2006 гг.

Результаты сравнения роста промышленного производства в период 1999-2003 и в 2004-2006 гг. еще раз подтверждают тот факт, что неравномерность его распределения между регионами серьезно усугубилась. (Рис. 2.1 и 2.2) В то самое время, когда медианное значение показателя промышленного роста в российских регионах снизилось с 7,6 до 5,8 процента, стандартное отклонение распределения увеличилось с 3,8 до 6,1 процента.

Рис. 2.1 Промышленный рост в 1999-2003 в различных регионах России


Рис. 2.2 Промышленный рост в 2004-2006 в различных регионах России


Более высокая дифференциация роста промышленного производства, действительно, по-видимому, связано с углубляющимся разрывом между регионами Центрального, Северо-Западного (вблизи Москвы и Санкт-Петербурга) и Южного округов и остальной территорией России. На рис. 2.3 и 2.4 представлен среднегодовой промышленный рост за периоды 1999-2003 и 2004-2006 по федеральным округам. За исключением Центрального федерального округа, в котором уже в период 1999-2003 гг. наблюдались более высокие средние темпы роста, в остальных регионах показатели роста были распределены более равномерно, хоть и несколько выше в Северо-Западном, Южном округах и в Сибири и чуть ниже на Волге и Дальнем Востоке. В 2004-2006 гг. среднегодовой темп промышленного роста фактически усилился в Центральном, Северо-Западном и Южном округах и одновременно замедлился в стране в целом. Средний промышленный рост в других федеральных округах был практически в два раза меньше, чем рост в Центральном, Северо-Западном и Южном округах.

Рис. 2.3: Промышленный рост: 2000 - 2003 в разрезе федеральных округов (в среднем, %)


Рис. 2.4: Промышленный рост: 2004 - 2006 в разрезе федеральных округов (в среднем, %)


Тот факт, что различия по темпам роста промышленного производства усилились по регионам и федеральным округам, сам по себе не означает наличие тенденции к дифференциации, то есть из усиления неравномерности роста не следует углубление неравенства между регионами. Это было бы справедливо, если бы регионы с более динамичным ростом были бы действительно самыми богатыми регионами. Интересно отметить, что в целом такая закономерность отсутствовала и в период 1999-2003, и в период 2004-2006 гг. Как показано на диаграммах где отражена зависимость между среднегодовым ростом промышленного производства и (логарифм) ВРП на душу населения за первый год периодов 1999-2003 и 2004-2006, во многих случаях самые высокие темпы роста демонстрируют регионы с относительно низким подушевым ВРП. Более того, если убрать немногочисленные выбросы на этих диаграммах, обнаружится обратная зависимость между этими величинами, то есть: регионы с более низким подушевым ВРП в целом демонстрировали более высокие темпы роста промышленного производства в оба периода.
Эта зависимость подтверждается различными эконометрическими моделями, в том числе теми, которые вводят корректировку на различия в уровне инвестиций и в обеспеченности человеческими ресурсами.
Почему более поздние данные по-прежнему свидетельствуют о межрегиональной конвергенции уровня производства на душу населения (в среднем более бедные регионы растут быстрее), несмотря на то, что на данном этапе основные факторы экономического роста очень неравномерно распределены по регионам, и что распределение самого роста промышленного производства стало более неравномерным? По-видимому, это связано с двумя обстоятельствами: (a) быстрым ростом в ряде регионов Европейской части России и Юга, в которых в 2003 году был еще сравнительно низкий подушевой ВРП, (b) более медленным ростом в ряде богатых ресурсами регионов с относительно высоким ВРП на душу населения.

Во многих регионах центральной части России в начале переходного периода объемы производства и подушевой доход были ниже средних. Большинство этих регионов переживало сильный спад в 1990е годы. Кроме того, можно утверждать, что до недавнего времени близость к Москве и Санкт-Петербургу была скорее недостатком, чем преимуществом. В момент начала формирования агломераций экономического роста вокруг этих городов, преимущества капиталовложений в человеческий и физический капитал в Москве и в Санкт-Петербурге возросли по сравнению с соседними областями. Помимо того, что Санкт-Петербург и (в особенности) Москва привлекали львиную долю инвестиций, остававшихся от сырьевых отраслей, они еще и перетягивали наиболее квалифицированных и способных работников из соседних регионов.

Однако в последнее время эта тенденция, возможно, развернулась в противоположном направлении. По мере расширения агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, а также с ростом перегруженности и стоимости жизни в этих городах, устойчиво росла привлекательность близлежащих регионов для инвестиций и размещения бизнеса. В результате, хотя в 2003 году в ряде регионов в центральной части Европейской России ВРП на душу населения был все еще ниже среднего, многим областям, в период с 2004-2006 гг., удалось обеспечить достаточно высокие темпы роста промышленности: Калужская, Тверская, Владимирская, Воронежская, Рязанская, Брянская, Костромская, Тульская и Ивановская области. В Поволжье картина более противоречивая, но и там нескольким бедным регионам округа удалось в последние годы превысить средние темпы роста промышленного производства: Республика Марий Эл, Чувашия, Саратовская и Пензенская области. На юге Ростовская область и Краснодарский край с подушевым ВРП меньше среднего переживали бум. В относительно бедных и преимущественно аграрных национальных республиках Южного федерального округа процесс экономического развития шел несколько иным путем, чем в стране в целом. Там в период 2004-2006 гг. были продемонстрированы как самые высокие темпы роста (хотя и с низкой базы), так и самые низкие темпы роста промышленности.

К богатым сырьевым регионам с подушевым ВРП выше среднего, которые демонстрировали в последнее время относительно медленный рост промышленного производства, можно отнести Башкортостан, Татарстан, Тюменскую область, Кемеровскую область, Республику Коми, Пермский край, Мурманскую область, Республику Саха (Якутия), Красноярский край и Томскую область. Несомненно, одним из факторов, внесших свой вклад в процесс сглаживания межрегиональных различий в период 2004-2006 гг., был существенно более низкий рост в добывающих отраслях. Исключением является Сахалин, где высокие темпы роста в последние годы были вызваны осуществлением некоторых особых проектов газового сектора.

Фактором, работающим на углубление дифференциации, был продолжающийся быстрый рост в 2004-2006 ряда регионов вблизи Москвы или Санкт-Петербурга с подушевым ВРП выше среднего: Ленинградская область, Москва, Московская область, Санкт-Петербург (услуги), Карелия, Белгородская, Орловская, Новгородская, Вологодская, Архангельская области. Кроме того, несколько регионов Западной Сибири с более высоким ВРП на душу населения (Новосибирская и Омская области) также смогли удержать относительно высокие темпы роста.

Различия в региональном росте и эффекты агломерации

До какой степени увеличение географической концентрации роста объясняется так называемыми эффектами агломерации в отличие от других географических преимуществ, таких как климат, инфраструктура, природные богатства? Эффекты агломерации связаны с преимуществами, возникающими в результате географической близости к рынкам, которые могут принимать ряд конкретных экономических форм, от непосредственной включенности в производственные цепочки до возможности получения доступа к различным производственным ресурсам и возможности лучше обслуживать растущий спрос. В случае России следует говорить, прежде всего, о двух видах эффектов агломерации: масштабы городов (городская агломерация) и эффекты трансмиссии экономического роста от одного региона к другому (пространственная корреляция роста).

В процессе работы над новым «Меморандумом об экономическом положении Российской Федерации» Всемирного банка рассматривается дифференциация регионального роста на основе данных по валовому региональному продукту за период с 1999 по 2004 год включительно. Были проанализированы такие факторы как климат, энергоемкость, человеческий капитал, инфраструктура, инвестиционный климат и близость к портам, а также эффекты агломерации. Результаты этой работы будут опубликованы осенью 2007 года. Ниже представлены некоторые предварительные выводы:
· Инвестиции, человеческий капитал, высокая ресурсная (топливно-энергетическая) обеспеченность, близость к портам, климат (отсутствие вечной мерзлоты), - все эти факторы, по всей видимости, способствовали росту экономики регионов в период 1999-2004 гг. Инфраструктурные переменные, такие как плотность сети автомобильных и железных дорог, более сложно связать с экономическим ростом в регионах.
· Городская агломерация, определяемая как размеры самого крупного города в регионе, оказалась одной из самых важных объясняющих переменных для анализа регионального роста.
· Пространственные (трансмиссионные) эффекты агломерации также представляются достаточно важными. При отсутствии серьезных преимуществ от близости к относительно богатым регионам, очевидны существенные преимущества от близости к быстро растущим регионам с масштабной экономикой. Расчетные трансмиссионные эффекты в особенности значительны в регионах, соседствующих с Москвой и Санкт-Петербургом, а также с Ростовской областью на юге.

На карте (рис.2.7) графически изображены расчетные эффекты пространственной агломерации для России, которые представляют собой долю среднегодового роста ВРП за период 1999-2004 в одном регионе, которую можно объяснить ростом в других регионах. В основе этой карты лежит статистическая регрессия, которая связывает рост в отдельных регионах с исходным уровнем ВРП, уровнем инвестиций, ресурсной обеспеченностью (топливно-энергетической), городской агломерацией (размер самого большого города) и пространственными эффектами (темпы роста в других регионах, взвешенные по размеру и удаленности). Другие вариации этой регрессии, в которых меняются экзогенные переменные, дают похожий результат при оценке пространственных эффектов агломерации. В

соответствии с данными, представленными в предыдущем разделе, пространственные эффекты агломерации в особенности сильно проявляются в Европейской части России вокруг Москвы и Санкт- Петербурга, а также на юге.

Рис. 2.7: Расчетные пространственные эффекты агломерации в российских регионах: доля среднегодового роста ВРП (за период 1999-2004 гг.) для данного региона, которая объясняется ростом в других регионах.


Заключительные положения

Обобщенный анализ, представленный выше, выявил неоднородную картину регионального развития России. Положительным обстоятельством является то, что большинство российских регионов продолжают демонстрировать значительные темпы роста и сокращения бедности.
Вопреки предположениям, высказанным в ряде исследований, по-видимому, пока нельзя говорить о наличии общей тенденции к усилению дифференциации по уровню объемов производства среди российских регионов. Многие регионы, демонстрирующие более высокие темпы роста, имеют относительно более низкие показатели ВРП на душу населения. С другой стороны, усиление концентрации роста в Европейской России при наличии эффектов агломерации имеет важные последствия для экономической политики. Как только подавляющее большинство быстро растущих европейских регионов Центрального округа превысят средний по стране уровень ВРП, их дальнейший ускоренный рост будет ассоциироваться скорее с дифференциацией, чем со сближением. Учитывая климатические и другие географические преимущества, имеющаяся в настоящее время в Европейской части России, агломерация роста в ближайшем будущем с большой вероятностью может распространиться в Поволжье. На карте (рис. 2.7) уже видно, что пространственные эффекты агломерации достаточно проявлены в этом округе, хотя и в меньшей степени, чем почти во всей остальной Европейской части России. Однако общие проблемы региональных диспропорций, по-видимому, будут только усугубляться в среднесрочной и долгосрочной перспективе на фоне сильных эффектов агломерации. Поэтому важно разработать национальную стратегию для решения этих задач. Разработке такой стратегии Российское правительство в последнее время уделяет повышенное внимание.

III: Развитие целевой социальной помощи в России

В то время как большой объем социальной помощи бедному населению в России по-прежнему имеет слабую целевую направленность, Россия развивает целевую социальную помощь по трем направлениям: детские пособия; жилищные пособия и пособия на оплату услуг ЖКХ; и региональные программы для бедного населения. Однако успех применения целевой помощи в России до сих пор был достаточно ограниченным по сравнению с программами в других странах. Специальное исследование, которое находится на стадии завершения, расследует причины низкой эффективности целевой социальной помощи и приходит к выводу, что Россия может существенно улучшить эффективность целевой помощи за счет объединения усилий на федеральном, региональном и местном уровне.

Наблюдающийся с 1999 г. широкомасштабный экономический рост способствовал серьезным успехам в области сокращения бедности в России. Согласно оценке, доля семей, живущих ниже прожиточного уровня, сократилась с почти 30 процентов в 1999 году до менее 14 процентов в 2006 году. Тем не менее, бедность остается серьезной проблемой в России, в особенности, в некоторых регионах. В России по-прежнему остаются регионы, бoльшая часть населения которых живет за чертой бедности. Как отмечалось во второй части настоящего доклада, контраст между быстро развивающимися и отсталыми регионами в России в среднесрочной и долгосрочной перспективе может возрасти. Учитывая особое внимание, уделяемое поддержанию точек роста в рамках проводимой экономической политики, важность эффективной системы социальной защиты в России в среднесрочной перспективе должна возрасти.

Деятельность Всемирного банка в России по борьбе с бедностью, проводимая в последнее время, сосредоточена на вопросах социальной помощи, в особенности, на региональном уровне, а также на повышении эффективности действующей системы социальной помощи в России. В рамках Программы Всемирного банка по бедности Институт экономики города (Москва), Независимый институт социальной политики (Москва) и Институт экономики города (Вашингтон) недавно провели комплексное исследование «Совершенствование программ социальной помощи для борьбы с бедностью» (публикация запланирована на осень 2007 г.). В данном разделе представлены некоторые результаты этой работы. Помимо использования данных обследования домашних хозяйств и региональных обследований, в данном исследовании собрана углубленная качественная информация, полученная в пяти регионах: Твери, Татарстане, Томске, Калмыкии и Карачаево-Черкессии. Данная информация была получена в результате проведения детальных интервью с представителями администраций, руководителями районных отделений, работниками социальной сферы и другими официальными лицами, участвующими в реализации программ социальной помощи.

Как подчеркивается в Докладе Всемирного банка «Об оценке бедности» за 2005 г. и в Части 3 «Доклада об экономике России» № 9, действующая в настоящее время система социальной помощи в России является довольно регрессивной по сравнению с большинством систем других стран со средним уровнем доходов. Это выражается в том, что по международным стандартам действительно бедное население получает только малую долю социальных льгот.
Основной причиной этого является то, что 90 процентов всех расходов на социальное обеспечение в России нацелено не на оказание прямой помощи бедному населению, а на оказание помощи различным группам населения независимо от уровня доходов (пенсионеры, ветераны войны, инвалиды и пр.). Лишь 8 процентов запланированных расходов доходит до 20 процентов беднейшей части населения. В то же время в России развивается целевая социальная помощь (основанная на проверке уровня доходов) по трем направлениям: детские пособия, жилищные пособия и пособия на оплату услуг ЖКХ, и региональные программы для бедного населения. Совокупные расходы на эти целевые программы составляют примерно 0,3 процента ВВП (80 млрд. рублей). В данном разделе Доклада уделяется внимание только обсуждению этих целевых программ.
Как действующие в России программы социальной помощи соотносятся с программами в других странах мира? Используя данные обследования бюджетов домохозяйств в различных странах, можно оценить и сравнить доли целевой социальной помощи, фактически получаемой беднейшей частью населения. Данные оценки приведены на графике 3.1

Рис. 3.1: Доля целевой социальной помощи, получаемой бедным населением в отдельных странах.


Как показано на рисунке 3.1, эффективность деятельности России по предоставлению целевой помощи бедному населению сопоставима с эффективностью аналогичной деятельностью некоторых других стран СНГ и Латинской Америки, но значительно уступает эффективности стран Восточной Европы, Бразилии или США. Согласно последним оценкам (2005 г.), лишь 40 процентов получателей детских пособий и пособий домохозяйствам являлись действительно бедными, что значительно уступает лучшим показателям других стран (80 процентов), включая и некоторые переходные экономики. Одним из следствий относительно неэффективной целевой помощи в России является то, что средний размер пособий зачастую получается очень небольшим, поскольку они распределяются между большим числом людей, многие из которых не являются бедными. Например, размер базового пособия на ребенка составляет от 70 до 105 рублей в месяц, сумма которого недостаточна, чтобы серьезным образом повлиять на уровень бедности. В связи с этим Россия может многое сделать для улучшения качества социальной помощи за счет повышения эффективности своих программ.

Почему точность целевого подхода в России столь низка? В докладе «Совершенствование программ социальной помощи для борьбы с бедностью» выделен ряд проблем, связанных с разработкой программ помощи, оценкой и проверкой уровня доходов и недостаточным взаимодействием между государственными органами в области обмена информацией. В целом предоставление социальной помощи на основе проверки уровня доходов является сложной задачей в тех странах, где велика доля теневой экономики, и сложно точно измерить уровень доходов. Это является основной причиной того, что в менее развитых странах, как правило, сложнее реализовывать меры по оценке нуждаемости и реализации целевой социальной помощи. На рисунке 3.2 используется информация о структуре доходов населения, полученная в результате обследования домашних хозяйств, проведенного в 2003 году, в котором учитывались множественные источники доходов (Nobus), с тем чтобы оценить расхождения с полученными недавно административными данными (отчетность о доходах для получения пособий в 2006 г.) на примере случайной выборки получателей социальной помощи. Данные о размере доходов систематически занижаются, а отчетность о доходах, особенно не связанных с заработной платой, практически, не предоставляется.

Проверки сведений о размере доходов, предоставляемых претендентами, путем проверки документов, проведения перекрестных проверок или выборочных проверок, проводят ся оченьредко или отсутствуют полностью. Основными проблемами в этой области являются нехватка персонала, нечеткость правил и недостаточный обмен информацией между государственными органами. Основным предметом проверок, как правило, является наличие требуемой документации, а не проверка точности предоставленных сведений. Налоговая служба, Пенсионный фонд и Служба занятости располагают ценной информацией, которая могла бы быть использована для проведения перекрестной проверки и подтверждения информации. Однако эти органы, как правило, не обмениваются подобной информацией с органами социальной помощи.

Общий мониторинг предоставления социальной помощи, в том числе оценка точности целевого подхода, носят минимальный характер и проводятся в России довольно редко. Доклад «Совершенствование программ социальной помощи для борьбы с бедностью» представляет собой первую попытку проведения комплексного исследования такого типа. Поэтому в настоящее время органы, ответственные за разработку социальной политики, и руководители социальных программ не располагают достаточной информацией для оценки и улучшения качества целевой социальной помощи.

Несмотря на то, что существующие в России институциональные условия в определенной степени осложняют развитие более эффективной целевой социальной помощи, мировой опыт указывает на то, что в России уже имеется потенциал для достижения значительного прогресса в этом направлении. Несмотря на то что такие страны, как Польша, Болгария, Румыния и Бразилия, испытывают определенные институциональные проблемы аналогичные России, тем не менее, они добились существенного улучшения собственных систем социальной защиты за счет придания им большей целевой направленности. Во всех этих странах программы социальной помощи были разработаны с учетом единой и последовательной цели - как можно лучше охватить социальной помощью наиболее бедное население, при этом они проводят регулярный мониторинг выполнения этой цели. Все эти страны проводят оценки нуждаемости, которые выходят за пределы проверки уровня доходов и включают оценку имущества и других активов, а также перекрестную проверку информации. В целях повышения стимулов для предоставления достоверных сведений широко используются другие методы. Например, дееспособные лица в Албании и Румынии обязаны выполнять общественную работу в общине в качестве условия получения пособия. Это ослабляет стимулы для недобросовестной практики со стороны более обеспеченных лиц.
Недавно российские регионы (субъекты Федерации) получили бoльшую независимость по управлению собственными программами социальной помощи и могут воспользоваться богатым мировым опытом для укрепления целевой направленности и эффективности своих программ. Многочисленные региональные пилотные программы будут способствовать естественному формированию передовой практики в России, которая может быть распространена на другие регионы. Повышение эффективности социальной помощи на региональном уровне поможет высвободить ресурсы, необходимые для реализации других приоритетных направлений бюджета.

Федеральному правительству должна быть отведена ключевая роль в стимулировании принятия таких программ на региональном уровне и создании основополагающей базы для адекватного мониторинга, взаимодействия между государственными органами (в том числе по обмену информацией) и проверки сведений. Такая инициатива по улучшению социальной помощи в полной мере соответствует общей цели развития бюджетирования ориентированного на результат в Российской Федерации. Социальная помощь является той частью бюджетирования ориентированного на результат, которая оказывает прямое влияние на сокращение бедности.
Полная версия доклада (RAR 474 Кб) | Смотреть другие доклады

 

 Copyright © ProTown.ru 2008-2015
 При перепечатке ссылка на сайт обязательна. Связь с администрацией сайта.