Рубрикатор
 
Города
Области
Документы
Статьи
О сайте
Почтовые индексы
Контакты

 
 

Основы концепции реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации

ПРОЕКТ

I. Введение

Дорожное хозяйство Российской Федерации является одним из элементов транспортной инфраструктуры, который обеспечивает конституционные гарантии граждан на свободу передвижения и делает возможным свободное перемещение товаров и услуг. Наличием и состоянием сети автомобильных дорог общего пользования определяется территориальная целостность и единство экономического пространства Российской Федерации.

Для обеспечения устойчивого роста благосостояния страны необходимо взаимоувязанное развитие экономики и транспортно-дорожного комплекса, однако в настоящее время в этой сфере наблюдается целый ряд дисбалансов.

Первый дисбаланс связан с противоречиями между огромными потенциалами, которыми располагает Российская Федерация – территориальным, природно-сырьевым, топливно-энергетическим - и относительно низким уровнем обеспеченности автомобильными дорогами, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, что не позволяет в полной мере осваивать ресурсы этих регионов. Этот дисбаланс в Российской Федерации усугубляется несоответствием существующих автодорог нормативным требованиям, также перегрузкой действующей сети автомобильных дорог.

Второй дисбаланс вызван увеличением валового внутреннего продукта, ростом спроса на автомобильные перевозки, численности парка автотранспортных средств и уровня автомобилизации в Российской Федерации, а, с другой стороны, - отставанием в развитии дорожной сети. При росте уровня автомобилизации на 79% за период 1995-2004 гг. увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования составило лишь 15%.

Третий дисбаланс связан с тем, что в условиях глобализации мировой экономики и развития внешнеэкономических связей, предстоящего вступления России в ВТО территория Российской Федерации может оказаться в экономической изоляции из-за отставания в развитии автодорожной сети, несоответствия ее международным требованиям, отсутствия развития сети скоростных автомагистралей, позволяющих без задержек движения пересечь всю страну.

Четвертый дисбаланс связан с потребностью в привлечении значительных капиталовложений в модернизацию и развитие автодорожной сети, а, с другой стороны, - с низкой инвестиционной привлекательностью дорожной отрасли из-за высокой капиталоемкости дорожных объектов и длительного срока их окупаемости, что сдерживает приток частных инвестиций.

Нерешенность указанных проблем приводит к тому, что автомобильные дороги сегодня выступают одним из ограничений, сдерживающих экономический рост, снижающих конкурентоспособность значительной части российских товаров, ухудшающих качество жизни населения. Ежегодная сумма потерь, связанных с недостаточным развитием дорожной сети и ее низким техническим состоянием, оценивается в 550-600 млрд. руб., что превышает 3% ВВП России.

Таким образом, требуется определение государственной политики, направленной на реформирование дорожного хозяйства Российской Федерации, создание механизмов формирования дорожной сети, отвечающей потребностям общества и обеспечивающей растущий спрос на автомобильные перевозки. Для решения данной задачи разработаны настоящие Основы концепции реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации (далее – Основы), в которых определяются цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере управления дорожной отраслью. Основы базируются на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации и посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, а прогнозах социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную и среднесрочную перспективу. Основы разработаны с учетом концепций реформирования иных смежных транспортных отраслей, результатов научных разработок, программных документов, определяющих направления развития дорожной инфраструктуры в Российской Федерации и общие подходы к проведению реформ. При подготовке Основ учтены положения следующих документов:

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р;

послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года;

Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. № 848, в том числе подпрограмма «Автомобильные дороги»;

Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 г.;

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 45;

Государственная концепция создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 1999 года № 438;

Концепция государственной транспортной политики Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1997 г. № 1143;

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024;

Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2005 г. № 1707-р;

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249.

Данные Основы определяют цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере управления дорожной отраслью применительно к федеральному уровню управления с необходимыми особенностями, установленными для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Вместе с тем, в силу самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данные Основы носят рекомендательный характер для указанных уровней публичной власти.

II. Оценка текущего состояния дорожного хозяйства Российской Федерации

 По состоянию на 1 января 2005 года в Российской Федерации имеется 899,8 тыс. км автомобильных дорог. Без учета ведомственных и частных автомобильных дорог протяженность автомобильных дорог общего пользования составляет 600,6 тыс. км, в числе которых 47,1 тыс. км федеральных дорог и 553,5 тыс. км дорог субъектов Российской Федерации. Протяженность ведомственных и частных дорог составляет соответственно 299,2 тыс. км.

 В процессе реформы местного самоуправления к автомобильным дорогам общего пользования будут отнесены муниципальные дороги. По предварительным результатам инвентаризации муниципальных дорог их протяженность оценивается в 544,3 тыс. км. Таким образом, общая протяженность федеральных, территориальных и муниципальных дорог оценивается в 1145 тыс. км.

Основу дорожной сети страны составляют федеральные автомобильные дороги, которые обслуживают связи субъектов Российской Федерации со столицей страны, с другими регионами России, со странами дальнего и ближнего зарубежья, а также обеспечивают внутрирегиональные транспортные связи и подходы к федеральным объектам специального назначения. Преимущественно по федеральным автомобильным дорогам осуществляются международные автомобильные перевозки.

Федеральные автомобильные дороги относятся к федеральной собственности, их эксплуатация и развитие являются сферой ответственности федеральных органов исполнительной власти и осуществляются за счет средств федерального бюджета

На сегодня более 2 тыс. км федеральных автомобильных дорог достигли предела пропускной способности, около 8 тыс. км автомобильных дорог работают в режиме перегрузки. Неудовлетворительную прочность дорожных одежд имеют 56% от общей протяженности федеральных автомобильных дорог, а неудовлетворительную ровность дорожных покрытий - 37%. Протяженность федеральных дорог с 4 и более полосами движения составляет лишь 8 %. Около 8 % протяженности сети федеральных автомобильных дорог имеют гравийное или щебеночное покрытие. Около 60 % федеральных автомобильных дорог не соответствуют нормативным требованиям.

Федеральные автомобильные дороги в большинстве случаев рассчитаны на пропуск осевых нагрузок 6-10 тонн, что существенно ниже международных стандартов. В настоящее время свыше трети протяженности федеральных дорог требует реконструкции и модернизациидля пропуска современных большегрузных транспортных средств.

На федеральной сети автомобильных дорог эксплуатируется 5645 мостов и путепроводов общей протяженностью 347,1 тыс. пог. м. Около 20% мостов и путепроводов на федеральных дорогах построены более 40 лет назад и не соответствуют современным требованиям по грузоподъемности.

Территориальные автомобильные дороги общего пользования относятся к собственности субъектов Российской Федерации, их эксплуатация и развитие являются сферой ответственности субъектов Российской Федерации и осуществляются за счет средств региональных бюджетов. Реконструкция и строительство отдельных участков территориальных автомобильных дорог осуществляется также с привлечением средств, выделяемых из федерального бюджета.

Общая протяженность территориальных дорог к началу 2005 года составила 553,5 тыс. км. Прочностные характеристики большинства территориальных дорог и мостовых сооружений на них не позволяют осуществлять движение тяжеловесных транспортных средств.

На территориальных дорогах общего пользования эксплуатируется более 36,4 тыс. мостов и путепроводов общей протяженностью около 1,3 тыс. км, около 8 тыс. железнодорожных переездов и 128 паромных переправ, всего в 71 субъекте Российской Федерации на территориальных автомобильных дорогах эксплуатируется 7421 деревянный мост (20% от их общего количества).

В настоящее время около 50 тыс. населенных пунктов не имеет связи с сетью дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием.Сохраняется низкий уровень развития дорожной сети аграрных территорий, в отдельных регионах, особенно в регионах Крайнего Севера, Республике Саха (Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе и др., не создана опорная сеть автомобильных дорог, что усложняет доставку товаров в районы с ограниченным доступом и увеличивает расходы на северный завоз.

Реформой местного самоуправления к автомобильным дорогам общего пользования отнесены муниципальные дороги, протяженность которых оценивается в 544,3 тыс. км, в том числе протяженность улично-дорожной сети городов - 145,2 тыс. км. Остальные муниципальные дороги проходят по территории поселений и муниципальных районов.

Развитие улично-дорожной сети городов существенно отстает от темпов автомобилизации - за последние 10 лет увеличение протяженности улично-дорожной сети городов составило около 2-3% при росте уровня автомобилизации в 2,4 раза.Недостаточное количество обходных дорог приводит к пропуску грузового транспорта по территориям жилой застройки в целом ряде крупнейших городов.

Особые проблемы связаны с ведомственными и частными дорогами, которые проходят по территории поселений и муниципальных районов в сельской местности. Их протяженность составляет около 299,2 тыс. км, из которых около четверти брошены владельцами с утратой своего значения. Такие дороги в настоящее время находятся в неудовлетворительном состоянии и в ряде случаев представляют угрозу безопасности. Наиболее остро эта проблема стоит в удаленных районах Сибири и Дальнего Востока, где расстояния между населенными пунктами огромные, при этом отсутствуют какие-либо другие виды транспортных сообщений.

В последние годы увеличение экономической активности населения и рост парка автотранспортных средств привели к резкому повышению числа дорожно-транспортных происшествий, количество которых за период за период 2000-2004 гг. увеличилось со 157,6 тыс. до 208,6 тыс. (на 32%). Увеличение количества ДТП в последние годы сопровождалось ростом числа погибших и раненых: если в 2000 г. число погибших составило 29,6 тыс. чел., а раненых – 179,4 тыс., то в 2004 г. число погибших возросло до 34,5 тыс. чел., раненых – 251,4 тыс. чел. Из общего числа дорожно-транспортных происшествий доля ДТП по причине сопутствующих дорожных условий, связанных как с неудовлетворительным содержанием автомобильных дорог, так и с их не-достаточным техническим оснащением, составляет 24% (в том числе 14,3% от всех ДТП на федеральных автомобильных дорогах). Потери от дорожно-транспортных происшествий составляют около 80 млрд. руб. в год.

В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2005 г. дорожно-транспортные происшествия названы одной из основных причин высокой смертности в стране. Отдельно Президентом Российской Федерации была отмечена необходимость реализации целого комплекса мер, позволяющих преодолеть эту ситуацию. В рамках реализации поставленной задачи Правительством Российской Федерации принята Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах», которая направлена на реализацию мероприятий по снижению уровня смертности и травматизма населения от дорожно-транспортных происшествий и обеспечению роста безопасности и благополучия граждан России.

Учитывая тенденции социально-экономического развития страны, прогнозируется рост парка грузовых автомобилей в России к 2010 г. до 4,8-5,2 млн. шт., автобусов – до 700-730 тыс. шт. Повышение уровня доходов населения будет способствовать росту к 2010 году количества легковых автомобилей до 240 шт. на 1 тыс. жителей. Предполагается, что значительно возрастет мобильность населения за счет массового использования личных легковых автомобилей, количество которых в целом увеличится до 32-35 млн. шт.

Прогнозируемый рост количества транспортных средств и увеличение объема грузовых и пассажирских перевозок на автомобильном транспорте приведет к повышению интенсивности движения, что в существующих условиях будет способствовать появлению системных транспортных заторов, снижению скоростей движения, росту транспортных издержек и ухудшению экологической обстановки.

III. Цели, задачи и мероприятия по реформированию дорожного хозяйства Российской Федерации

Целью реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации является переход к новой системе управления, ориентированной на достижение результатов и повышение эффективности функционирования отрасли.

Деятельность всех организаций дорожного хозяйства нацелена на формирование дорожной сети, удовлетворяющей потребностям населения, государства и бизнеса в передвижениях по автомобильным дорогам общего пользования с минимальными затратами времени при обеспечении комфортности, надежности и безопасности перевозок.

Для достижения поставленной цели реформирования дорожного хозяйства необходимо решение следующих стратегических задач:

1. Создание системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, результативности деятельности федеральных государственных учреждений, осуществляющих оперативное управление федеральными автомобильными дорогами, (далее - органы управления дорожным хозяйством) и иных дорожных организаций.

2. Совершенствование структуры управления дорожным хозяйством, оптимизация состава органов управления дорожным хозяйством, повышение их ответственности за результаты деятельности, реформирование кадровой политики.

3. Совершенствование управленческих технологий.

4. Формирование системы финансирования дорожного хозяйства на основе программно-целевого подхода, повышение эффективности использования бюджетных средств.

5. Повышение эффективности использования государственного имущества.

6. Совершенствование системы мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, внедрение системы контроля достигаемых результатов и мониторинга оценки эффективности управленческих решений.

 Для решения каждой из перечисленных задач реформирования дорожной отрасли потребуется реализация комплекса мероприятий, согласованных по срокам, исполнителям и ресурсам. Программные мероприятия направлены на создание нормативной правовой базы, реформирование управления отраслью, повышение эффективности экономических и административных мер регулирования развития дорожного хозяйства, научно-техническое и информационное обеспечение принятия управленческих решений.

В отличие от существующей системы управления, основанной на годовом планировании, финансировании дорожного хозяйства на базе индексации прошлых расходов и контроле затрат, внедрение новых механизмов и технологий управления дорожным хозяйством позволит перейти к принципиально новой системе управления, направленной на достижение конечных результатов, за счет:

- определения основных целевых показателей совершенствования и развития дорожной сети исходя из приоритетов социально-экономического развития страны и интересов пользователей;

- планирования объемов дорожных работ, необходимых для достижения целевых показателей, на основе использования комплексного подхода, учитывающего государственные, общественные и частные интересы и обеспечивающего на этой основе возможности объединения усилий и ресурсов для достижения конечных результатов;

- финансирования дорожных работ в соответствии с обязательствами по достижению целевых показателей, объединения государственных и частных ресурсов, концентрации их на приоритетных проектах развития дорожной сети;

- внедрения механизмов контроля и эффективности результатов деятельности дорожных организаций.

Реформа дорожного хозяйства должна основываться на создании необходимой нормативной правовой базы, формирование которой должно иметь опережающий характер и осуществляться при непосредственном участии и контроле государства.

При разработке нормативной правовой базы приоритетным является проект федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», в котором будут раскрыты основные принципы управления дорожным хозяйством.

Для решения вопросов, связанных с реформированием дорожного хозяйства, необходимы также изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации», Лесной кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель из одной категории в другую», Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Потребуется также принятия ряда актов Правительства Российской Федерации.

Концепцией предусматриваетсяпереход к взаимоувязанной системе управления автомобильными дорогами общего пользования, включающей федеральные, территориальные и муниципальные дороги, реформирование в соответствии с ней системы планирования и финансирования, а также механизмов распределения финансовой помощи на поддержку дорожного хозяйства.

Для достижения максимального эффекта принятие и реализация аналогичных задач и мероприятий должны осуществляться также органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые реализуют функции управления в дорожной отрасли на региональном и муниципальном уровнях.

IV. Система мероприятий по реформированию дорожного хозяйства

Ниже раскрыто содержание каждой из задач и приведены мероприятия, обеспечивающие их решение.

1. Создание системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством и дорожных организаций

В рамках решения задачи формирования системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей, требуется распространение системы установления и исполнения целевых показателей деятельности, определенных Федеральной целевой программой «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» (Подпрограмма «Автомобильные дороги»), на деятельность всех уровней управления в системе дорожного хозяйства. Применительно к федеральным автомобильным дорогам такие уровни управления представлены Минтрансом России, Росавтодором, органами управления дорожным хозяйством.

Исполнение показателей выполнения Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» (Подпрограмма «Автомобильные дороги») уже сегодня контролируется на уровне Минтранса России и Росавтодора. Вместе с тем, на уровне государственных учреждений и государственных унитарных предприятий дорожного хозяйства федеральной формы собственности такиепоказатели в настоящее время не устанавливаются.

Имеет место недостаточный уровень развития и взаимной увязки функциональных подсистем существующей системы планирования и управления в дорожном хозяйстве: целей, ориентированных на конечный результат и номенклатуры целевых показателей, установленных на уровне органов управления дорожным хозяйством и дорожных организаций; общих принципов их расчета, планирования, оценки и мониторинга; оценки эффективности планируемых мероприятий органами управления дорожным хозяйством и дорожными организациями.

Функции и обязательства, регламентированные в уставах органов управления автомобильными дорогами, не направлены на достижение целевых показателей их деятельности. Ежегодные задания, утверждаемые для органов управления дорожным хозяйством, преимущественно отражают объемные и финансовые показатели.

Существующая система документооборота и статистической отчетности не в полной мере обеспечивает учет и анализ выполнения целевых показателей, установленных в подпрограмме "Автомобильные дороги". Только один из целевых показателей, отражающих прирост численности сельских населенных пунктов, с которыми будет обеспечена постоянная круглогодичная связь по дорогам с твердым покрытием с дорожной сетью общего пользования, включен в форму статистической отчетности (2-ДГ).

Таким образом, необходимо создание системы формирования плановых показателей и контроля фактического их исполнения для всех органов управления автомобильными дорогами, учреждений и предприятий в системе дорожного хозяйства.

Создание системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей, должно быть связано с реализацией следующих мероприятий:

- формирование системы целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, включающей показатели текущих и конечных результатов и использованных ресурсов;

- разработка методической базы, обеспечивающей возможности расчета и оценки целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством;

- совершенствование методологии и порядка формирования программ дорожных работ, ориентированных на достижение целевых показателей, на основе вариантного планирования программных мероприятий и планов деятельности органов управления дорожным хозяйством в зависимости от установленного ресурсного и финансового обеспечения;

- разработка и внедрение методики определения требуемого уровня целевых показателей деятельности органов управления дорожным хозяйством.

В рамках реализации указанных мероприятий необходимо обеспечить:

- разработку номенклатуры и методик расчета целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автодорог, результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством;

- разработку номенклатуры и методик расчета комплексных и частных индикаторов, параметров и характеристик, используемых для определения соответствующего целевого показателя транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автодорог, результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством;

- разработку технических регламентов, необходимых для определения и оценки целевых показателей и соответствующих индикаторов;

- создание (описание) методик и моделей вариантного среднесрочного и перспективного планирования значений целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автодорог, необходимых для их достижения видов и объемов дорожных работ, требуемых ресурсов, устанавливаемых в зависимости от заданного уровня обеспеченности потребительских свойств дорожной сети и финансирования;

- разработку типовой системы планирования и оценки результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством и дорожных организаций на основе целевых показателей;

- разработку алгоритмов и информационно-аналитических компьютерных программ, обеспечивающих осуществление вариантного планирования целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети дорог, результативности деятельности органов управления дорожного хозяйства, соответствующих видов и объемов работ, требуемых материально-технических и финансовых ресурсов;

- определение методологии взаимной увязки среднесрочного и перспективного планирования по целям, установленным на уровне органов управления дорожного хозяйства, механизмов их анализа, оценки и корректировки.

В создании аналогичной системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей, и реализации указанных мероприятий должны быть заинтересованы также субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Учет, планирование, мониторинг и контроль достижения целевых показателей требуемого транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог и искусственных сооружений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволит выработать четкие критерии распределения средств, выделяемых в виде помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

 Ожидаемые результаты решения задачи:

- повышение эффективности системы планирования в дорожном хозяйстве;

- оптимизация распределения ресурсов для достижения целевых показателей развития дорожного хозяйства.

2.Совершенствование структуры управления дорожным хозяйством, оптимизация состава органов управления дорожным хозяйством, повышение их ответственности за результаты деятельности, реформирование кадровой политики

Актуальность совершенствования структуры управления дорожным хозяйством обусловлена, с одной стороны, имеющимися недостатками существующей системы планирования в отрасли, а, с другой стороны, необходимостью внедрения принципов и процедур управления по результатам, как одной из ключевых задач, предусмотренных в рамках реформирования системы государственного управления в Российской Федерации.

Решение задач совершенствования структуры управления дорожным хозяйством, оптимизации состава органов управления дорожным хозяйством, повышения их ответственности за результаты деятельности, реформирования кадровой политики связано с реализацией следующих мероприятий:

- проведение классификации (функциональной и технической) и идентификации автомобильных дорог, перераспределение и закрепление дорог по уровням публичной власти;

- упорядочение состава органов управления дорожным хозяйством в связи с закреплением дорог за ними, разработка их оптимальной структуры и установление функций, ориентированных на достижение конечных результатов;

- определение общих принципов, процедур и первоочередных мероприятий по совершенствованию структуры и порядка взаимодействия органов управления дорожным хозяйством и иных дорожных организаций в связи с созданием системы управления по результатам;

- разработка и внедрение технических регламентов, отражающих обязательные требования в части транспортно-эксплуатационных и потребительских показателей дорог и представляемых услуг;

- приведение функций органов управления дорожным хозяйством в соответствие с поставленными задачами, их закрепление и создание механизмов, предусматривающих их ответственность за выполнение поставленных задач;

- реформирование кадровой политики в дорожном хозяйстве, ориентированной на привлечение квалифицированных кадров, стимулирующей профессиональную подготовку, повышение квалификации работников и уровня оплаты их труда для обеспечения более высоких показателей производительности труда.

 Для реализации указанных мероприятий необходимо обеспечить:

- подготовку и принятие федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности»;

- проведение классификации и оптимизации функций органов управления автомобильными дорогами в связи с введением принципов и процедур управления, ориентированных на обеспечение конечных результатов;

- разработку общих принципов и рекомендаций по упорядочению и формированию состава органов управления дорожным хозяйством, ориентированной на повышение результативности деятельности, в том числе исполнения целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог;

- разработку функциональных регламентов в органах управления дорожным хозяйством, обеспечивающих внедрение методов планирования и закрепления процедур управления, ориентированных на достижение результатов и целевых показателей;

- создание механизмов конкурентного планирования и распределения финансовых средств и материально-технических ресурсов для обеспечения деятельности органов управления дорожным хозяйством, предусматривающих процедуры выбора между различными вариантами расходования бюджетных средств для управления государственным имуществом и оказания государственных услуг;

- формирование системы стимулирования органов управления дорожным хозяйством, иных дорожных организаций, конкретных исполнителей, обеспечивающих достижение целевых показателей и (или) требуемый результат деятельности.

Совершенствование структуры управления в дорожном хозяйстве, ориентированной на использование технологии управления по целевым показателям будет зависеть от наличия кадров и их квалификации.

Снижающийся кадровый потенциал в дорожной отрасли приводит к снижению конкурентоспособности организаций отрасли, неоптимальному управлению проектами и возрастанию объемов затрат.

Общим принципом реформирования кадровой политики в дорожном хозяйстве является достижение более высоких показателей производительности труда меньшим количеством сотрудников за счет привлечения квалифицированных кадров, повышения уровня оплаты их труда, внедрения информационных, компьютерных технологий там, где они способны заменить человека, государственного содействия образовательной и научной подготовке кадров. В области кадровой политики должно быть обеспечено повышение социальных гарантий работникам организаций, выполняющих работы в дорожном хозяйстве. Для этих целей необходимо разработать и принять отраслевую программу содействия занятости, включающую комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных, нормативно-правовых мероприятий, направленных на повышение квалификации работников дорожного хозяйства, переподготовку и трудоустройство кадров, формирование корпуса высококвалифицированных руководителей подведомственных организаций, способных эффективно работать в новых условиях, внедрение непрерывного образования.

Необходим обоснованный прогноз потребности дорожных организаций в специалистах разного уровня. ВУЗы должны получать конкретный заказ на подготовку кадров с указанием квалификационных характеристик.

 Ожидаемые результаты решения задачи:

- повышение эффективности системы управления дорожным хозяйством;

- сокращение управленческих расходов;

- рост производительности труда в дорожном хозяйстве.

3. Совершенствование управленческих технологий

 Система управления дорожным хозяйством включает два объекта управления: сеть автомобильных дорог и виды (объемы) дорожных работ.

Совершенствование управленческих технологий связано с реализацией следующих мероприятий:

- формированием информационно-аналитической управленческой системы в дорожном хозяйстве;

- разработкой принципов, методов и методического обеспечения выработки управленческих решений;

- техническим обеспечением принятия и реализации управленческих решений.

В рамках реализации мероприятий по совершенствованию управленческих технологий в дорожном хозяйстве необходимо предусмотреть:

- создание единой отраслевой информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности подведомственных организаций в целях достижения намеченных показателей, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в подведомственных организациях современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования управленческой отчетности;

- формирование информационно-аналитической системы в дорожном хозяйстве, включающей в себя подсистемы получения (съема) информации, отраслевые базы данных, подсистемы обработки и передачи информации;

 - разработку и внедрение методов и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей и целевых показателей к конкретным объектам деятельности и исполнителям, выработку критериев, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;

- разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего планировать и распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;

- разработку и внедрение системы, обеспечивающей регулярный анализ, оценку рисков, препятствующих достижению намеченных целевых показателей, и позволяющей выработать возможные рекомендаций по снижению или исключению рисков;

- определение условий, общих принципов, методик, методов и требуемых процедур, обеспечивающих возможность корректировки целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством, а также методологии и порядка корректировки среднесрочных программ, их финансового и ресурсного обеспечения;

- внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности подведомственных организаций;

- внедрение механизмов обратной связи между органами управления дорожным хозяйством и пользователями путем формирования системы регулярных социологических опросов;

- внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета.

Эффективность управления определяется, прежде всего, принятыми методами и технологией выработки управленческих решений. В основе выработки управленческих решений лежат оптимизационные задачи (планирования, распределения и т.д.). Для повышения эффективности управления в отрасли необходимо:

- совершенствование методологии и порядка разработки целевых программ и бизнес-планов;

- разработка и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач;

- создание механизмов конкурентного распределения ресурсов между организациями;

- разработка и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач.

Важным мероприятием, требующим реализации в рамках данной задачи, является повышение эффективности взаимодействия органов управления дорожным хозяйством, общественности, пользователей транспортных услуг, а также повышение открытости информации о результатах деятельности и достижении целевых показателей развития дорожного хозяйства.

В рамках реформы дорожного хозяйства необходимо разработать методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости информации о результатах деятельности и достижении целевых показателей, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов дорожного хозяйства и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов управления дорожным хозяйством.

Должны быть разработаны и внедрены механизмы:

- раскрытия информации о результатах деятельности органов управления дорожным хозяйством и дорожных организаций;

- проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

- проведения общественной экспертизы социально значимых решений, затрагивающих интересы пользователей;

- создания и деятельности при органах управления дорожным хозяйством технических советов с участием представителей гражданского общества и независимых экспертов.

Необходимо также разработать критерии выявления производственных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, типовые процедуры и технологии проведения аутсорсинга, механизмы контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, а также механизмы, стимулирующие органы управления дорожным хозяйством проводить аутсорсинг.

Ожидаемые результаты решения задачи:

- повышение эффективности принятия управленческих решений;

- формирование информационно-аналитической системы в дорожном хозяйстве;

- повышение эффективности взаимодействия органов управления автомобильными дорогами, общественности и пользователей транспортных услуг.

 4. Формирование системы финансирования дорожного хозяйства на основе программно-целевого подхода, повышение эффективности использования бюджетных средств

Решение данной задачи потребует реализации следующих мероприятий:

- перехода к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов;

- разработки средне- и долгосрочных программ развития дорожного хозяйства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с использованием программно-целевых методов бюджетного планирования;

- формирования стабильных источников финансирования дорожного хозяйства;

- привлечения частных инвестиций в строительство и реконструкцию платных дорожных объектов;

- повышения эффективности расходования бюджетных средств в дорожном хозяйстве.

Переход к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов

В дорожном хозяйстве Российской Федерации в настоящее время не полностью сформированы механизмы среднесрочного планирования, взаимоувязанные с бюджетным процессом и ориентированные на обеспечение результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

- снижении объемов финансирования дорожного хозяйства из бюджетов всех уровней при необходимости проведения значительных объемов работ по содержанию, ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог в условиях роста интенсивности движения транспортных потоков, повышения грузоподъемности автомобилей, значительных отставаний по объемам выполненных дорожных работ в предшествующие годы;

- нестабильности финансового обеспечения отрасли, что связано с отсутствием закрепленных источников финансирования и невозможностью использования для этих целей доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог, администраторами которых являются органы управления дорожным хозяйством;

- неопределенности заданий на выполнение дорожных работ в условиях годового периода планирования бюджетных расходов и предоставления бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет;

- низкой эффективности системы распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на строительство и реконструкцию территориальных автомобильных дорог из-за низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора приоритетных проектов;

- отсутствии четких формулировок и взаимоувязки целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки финансовой деятельности органов управления дорожным хозяйством разных уровней;

- недостаточной эффективности процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств.

Таким образом, сложившаяся организация бюджетного процесса в дорожном хозяйстве существенно ограничивает возможности повышения эффективности управления государственными финансами и переориентации деятельности органов управления автомобильными дорогами с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусматривается переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров с целью максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

В дорожном хозяйстве переход к «управлению результатами» потребует реализации следующих принципов организации бюджетного процесса:

- формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов развития дорожного хозяйства;

- четкой привязки планируемых бюджетных ассигнований к конечным результатам деятельности органов управления дорожным хозяйством;

- определение долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;

- расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств и создание стимулов для оптимизации использования ресурсов;

- проведение мониторинга и внешнего аудита эффективности использования бюджетных средств и результатов деятельности органов управления дорожным хозяйством, повышение их ответственности за принятые обязательства.

Реформирование бюджетного процесса в дорожном хозяйстве предполагает совершенствование системы среднесрочного финансового планирования на основе программно-целевых методов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов (на основе индексации сложившихся затрат) к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов деятельности органов управления дорожным хозяйством.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также с учетом принятия Правительством Российской Федерации новой классификации автомобильных дорог общего пользования в новой редакции, предусматривается проведение комплекса мероприятий, включающего инвентаризацию дорожной сети, определение полномочий исполнительных органов по управлению, организации и финансированию работ для каждого уровня дорожной сети.

В связи с принятием вышеназванной классификации автомобильных дорог требуется:

- пересмотр расходных обязательств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по финансированию дорожного хозяйства;

- определение доходных источников, обеспечивающих надежное и стабильное выполнение расходных обязательств по финансированию федеральных, территориальных и муниципальных автомобильных дорог;

- разработка и внедрение методики распределения средств, выделяемых на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации и муниципалитетов из бюджетов вышестоящих уровней.

С 2004 года в практику деятельности федеральных органов управления введено представление докладов главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности на очередной финансовый год. Это позволило систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти, получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным результатам и провести оценку результативности бюджетных расходов.

Учитывая положительный опыт федеральных органов исполнительной власти, представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

Разработка средне- и долгосрочных программ развития дорожного хозяйства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с использованием программно-целевых методов бюджетного планирования

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование в дорожном хозяйстве на федеральном уровне осуществляется в форме ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 гг.)» (Подпрограмма «Автомобильные дороги»), а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Задачи Подпрограммы «Автомобильные дороги» сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и организационных мероприятий, направленных на решение важнейших проблем дорожного хозяйства.

Помимо федеральной целевой программы, в дорожном хозяйстве могут разрабатываться ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения, направленные на решение отдельных важных задач, например, повышение безопасности дорожного движения, обустройство автомобильных дорог, ремонт мостовых сооружений и т.д.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

В связи с указанными преимуществами предусматривается разработка ряда ведомственных целевых программ, направленных на решение конкретных проблем развития дорожного хозяйства, реализация которых предусматривается управлениями Росавтодора и подведомственными учреждениями.

Система программно-целевых методов бюджетного планирования должна быть внедрена в деятельность всех органов управления дорожным хозяйством.

С учетом реформы системы бюджетного планирования возникла необходимость корректировки действующих и вновь разрабатываемых программ совершенствования и развития сети автомобильных дорог субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время у большинства субъектов Российской Федерации имеются программы развития дорожной сети, однако их финансирование не отвечает потребностям, что приводит к невыполнению запланированных в них объемов работ и срыву ввода важнейших объектов. В связи с этим остро стоят вопросы как обеспечения необходимых объемов финансирования, так и увязки программ развития дорог всех уровней для координации планов проведения работ и привлечения финансовых ресурсов из различных источников. Переработка региональных и муниципальных программ совершенствования и развития дорожной сети потребует включения системы целевых показателей, увязки использования средств в соответствии с программными задачами, обеспечения перехода к среднесрочному горизонту планирования, разработки системы мониторинга результатов программ и эффективности расходования бюджетных средств.

Разработка и реализация целевых программ на всех уровнях управления дорожным хозяйством позволит:

- определить обязательства органов исполнительной власти по уровню содержания автомобильных дорог и перспективам их развития;

 - установить необходимые виды и объемы дорожных работ, источники и размеры их финансирования для выполнения взятых обязательств;

- увязать целевые показатели развития дорожного хозяйства с финансовыми возможностями бюджетов разных уровней;

- сформировать расходные обязательства по программным задачам, сконцентрировав финансовые ресурсы на реализации приоритетных направлений развития дорожного хозяйства;

 - разработать систему мониторинга и оценки эффективности работы органов управления автомобильными дорогами.

Формирование стабильных источников финансирования дорожного хозяйства

Финансирование дорожного хозяйства Российской Федерации в период 1991-2000 гг. осуществлялось в соответствии с Федеральным законом «О дорожных фондах в Российской Федерации». Закон предусматривал работу Федерального дорожного фонда и территориальных дорожных фондов субъектов Российской Федерации, регламентировал назначение и использование средств этих фондов для содержания и развития сети автомобильных дорог общего пользования. С 1 января 2005 г. Федеральный закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» был отменен.

В результате упразднения дорожных фондов объемы финансирования федеральных и территориальных дорог общего пользования в 2005 году уменьшились в 2,2 раза по сравнению с 2000 годом, при этом объемы выделяемых средств на финансирование федеральных дорог сократились на 28%, на финансирование территориальных дорог – в 2,5 раза. 

Доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП России уменьшилась с 2,9% в 2000 году до 1,1% в 2005 году. При этом наблюдалось снижение доли расходов на автомобильные дороги в федеральном бюджете с 4,9% в 2000 году до 3,0% в 2005 году. А доля расходов на автодороги в бюджетах субъектов Российской Федерации за этот период снизилась с 28,9% в 2000 году до 9,1% в 2005 году.

Сокращение объемов финансирования дорожного хозяйства привело к снижению объемов дорожных работ: в 5 раз уменьшились объемы строительства и реконструкции автодорог, в 2 раза - объемы ремонта дорог.

В настоящее время финансирование федеральных дорог осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

При этом в федеральный бюджет зачисляются доходы от следующих видов налогов, поступающих от пользователей автомобильных дорог:

- 100% доходов от акцизов на легковые автомобили и мотоциклы с мощностью двигателя свыше 67,5 кВт (90 л.с.);

- 40% доходов от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей.

Перечисленные налоги не являются закрепленными источниками финансирования дорожного хозяйства, они зачисляются в доходы федерального бюджета. Поэтому объем средств, выделяемых из федерального бюджета на федеральные автомобильные дороги, не зависит от объема поступлений налогов от пользователей автомобильных дорог.

В настоящее время финансирование территориальных автомобильных дорог осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации, в которые зачисляются следующие виды налогов от пользователей автомобильных дорог:

 - 100% доходов от транспортного налога;

- 60% доходов от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей.

Перечисленные налоги не являются закрепленными источниками финансирования дорожного хозяйства, они зачисляются в доходы бюджета субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что размеры фактически выделяемых средств на финансирование территориальных дорог во многом зависят от наполняемости бюджетов субъектов Российской Федерации и социально-экономических приоритетов органов государственной власти.

Целесообразно предусмотреть поэтапный переход существующей налоговой системы России к общепринятой международной практике налогообложения пользователей автомобильных дорог, который должен быть увязан как с уровнем автомобилизации в стране, так и с возможностями населения оплачивать стоимость дорожных услуг.

Для обеспечения стабильности и своевременности финансирования дорожного хозяйства необходима реализация мероприятий по следующим направлениям:

- формирование стабильных закрепленных источников финансирования дорожного хозяйства за счет налоговых поступлений от пользователей дорожной сети и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог;

- обеспечение за счет поступлений от сбора налогов с пользователей автомобильных дорог и неналоговых доходов покрытия минимально необходимой потребности в финансировании работ по содержанию, ремонту и развитию дорожной сети;

- концентрация целевых налоговых поступлений и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог в целевых дорожных фондах для аккумуляции средств на содержание и развитие дорожной сети;

- принятие решения о создании специализированных дорожных фондов.

Помимо указанных выше налоговых доходов, в число закрепленных источников финансирования дорожной отрасли должны быть включены неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог общего пользования, объединяющие доходы, полученные от компенсации ущерба, наносимого автомобильным дорогам автотранспортными средствами, перевозящими тяжеловесные и крупногабаритные грузы, а также доходы от эксплуатации автомобильных дорог на платной основе.

Возможными дополнительными источниками финансирования дорожного хозяйства могут служить также доходы от таможенных пошлин на ввозимые автомобили, запчасти к ним и шины, а также часть прибыли страховых компаний от страхования автогражданской ответственности.

 Повышение сборов неналоговых доходов может быть достигнуто только в том случае, если будут решены вопросы:

- совершенствования действующих документов, регламентирующих вопросы сохранности автомобильных дорог от разрушающего воздействия крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств;

- разработки методики определения величины экономического ущерба от проезда крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования, которая позволит учитывать фактическое состояние дорог по результатам диагностики;

- совершенствования механизма сбора доходов от компенсации ущерба, наносимого федеральным автомобильным дорогам автотранспортными средствами, перевозящими тяжеловесные и крупногабаритные грузы;

- оптимального размещения стационарных и развития мобильных пунктов весового контроля; установки весов предварительного динамического взвешивания АТС на автодорогах, наиболее загруженных движением тяжеловесных автомобилей; оснащения всех пунктов пропуска на государственной границе Российской Федерации современным весовым оборудованием;

- разработки единого программного обеспечения для статистической обработки базы данных грузовых автомобилей, проходящих через пункты весового контроля, и передачи ее на центральный пост весового контроля;

- оснащения стационарных постов весового контроля оборудованием, включающим операционные кассы и посттерминалы для уплаты штрафов;

- разработки на основе ГИС-технологий автоматизированной программы пропуска крупногабаритных и тяжеловесных транспортных средствпо автомобильным дорогам общего пользования Российской Федерации (с нанесением информации о маршрутах движения, технических параметрах дорог и характеристиках их транспортно-эксплуатационного состояния, размещении мостов, их грузоподъемности, ограничениях нагрузок и габаритных размеров, дислокации дорожных знаков и т.д.);

- обеспечения целевого расходования денежных средств, поступающих в виде компенсации ущерба и штрафных санкций к нарушителям правил перевозки тяжеловесных и крупногабаритных грузов автомобильным транспортом, на содержание и ремонты автомобильных дорог.

С целью привлечения средств, необходимых для содержания и развития сети федеральных дорог, в России должна быть введена плата с грузовых автотранспортных средств полной массой свыше 12 тонн за пользование федеральными автодорогами как дополнительный источник неналоговых поступлений.

Введение платы с грузовых автотранспортных средств за пользование федеральными автодорогами обуславливается удобствами, предоставляемыми федеральными трассами по сравнению с территориальными и муниципальными дорогами. Как правило, начертание федеральных автодорог позволяет осуществлять кратчайшие связи между субъектами Российской Федерации, обеспечивает выход на территории зарубежных стран, а геометрические параметры федеральных автодорог позволяют пропускать значительные транспортные потоки с высокой степенью удобства. Все это предопределяет использование федеральных автодорог как основных транспортных артерий страны, по которым проходят значительные грузопотоки, и позволяет вводить дополнительную плату за проезд по ним грузовых автомобилей.

Учитывая международный опыт и условия России, где более трети от общей протяженности федеральной сети составляют дороги, рассчитанные на эксплуатацию грузовых автомобилей с осевой нагрузкой не более 6 т, целесообразно ввести плату за проезд по федеральным автодорогам как с отечественных, так и с иностранных автомобилей, полная масса которых с грузом согласно технической документации завода-изготовителя превышает 12 тонн. Различия в ставках платы должны быть обусловлены количеством осей транспортного средства и временем его проезда по сети федеральных автодорог. Ставки платы должны определяться на основе выявленных зависимостей воздействия грузовых автомобилей различной массы на разрушение сети автомобильных дорог.

Учитывая проблемы дорожной отрасли в России, связанные с катастрофическим снижением объемов финансирования, возникает необходимость формирования специализированных целевых дорожных фондов для аккумулирования необходимых финансовых ресурсов.

Основным назначением целевых дорожных фондов в России должно стать обеспечение расходов, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования и управлением государственным и муниципальным имуществом в сфере дорожного хозяйства за счет налогов с пользователей дорожной сети и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог. Средства целевых дорожных фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие их назначению. Переход к системе финансирования дорожного хозяйства через целевые дорожные фонды предполагается после определения механизма привлечения налоговых и неналоговых источников и формирования системы эффективного финансового управления средствами фондов.

Целевые дорожные фонды Российской Федерации, исходя из структуры автомобильных дорог общего пользования, должны иметь 3-х уровневую структуру:

- целевой дорожный фонд Российской Федерации;

- целевые дорожные фонды субъектов Российской Федерации;

- целевые дорожные фонды муниципальных образований.

К принципам формирования трехуровневой системы целевых дорожных фондов относятся следующие:

- в качестве доходных источников данных фондов могут рассматриваться налоговые доходы, получаемые только с пользователей автодорог, а также неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог;

- в качестве доходных источников дорожных фондов не могут использоваться налоги общего покрытия,

- ставки автотранспортных налогов и тарифы, на базе которых рассчитываются неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автодорог, должны регулярно пересматриваться с целью приведения доходных источников в соответствие с потребностями в финансировании дорожной отрасли согласно целевым программам;

- налоговые доходы с пользователей автодорог, а также неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог не поступают в бюджеты разных уровней, а зачисляются в целевые дорожные фонды;

- получаемые доходы используются только для финансирования дорожных работ, оплачиваемых пользователями автомобильных дорог.

Для повышения эффективности администрирования автотранспортных налогов, органам управления дорожными фондами должно быть предоставлено право контроля их сбора совместно с налоговыми инспекциями.

Необходимо отметить, что совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства напрямую связано с созданием конкурентной рыночной среды в отрасли. Только создание устойчивых источников финансирования автомобильных дорог способно сформировать необходимые условия для реальной конкуренции между подрядчиками на выполнение дорожных работ.

Привлечение частных инвестиций к строительству и реконструкции платных дорожных объектов

В условиях значительного отставания развития дорожной сети от уровня автомобилизации населения и недостатка выделяемых бюджетных средств, в России остро встал вопрос привлечения частных инвестиций для строительства дорог и искусственных сооружений с последующей организацией платного проезда.

Исходя из международного опыта в части развития автомобильных дорог, приоритетным является сохранение бюджетного финансирования с повсеместным стимулированием применения механизмов государственно-частного партнерства. Международный опыт показывает, что развитие автодорожной сети в полном объеме на основе исключительно частных инвестиций невозможно. Вместе с тем, развитие автомобильных дорог на наиболее оживленных участках (подъезды к крупным городам, аэропортам), а также строительство коротких скоростных объездных путей с высокой интенсивностью движения может в приоритетном порядке осуществляться с привлечением негосударственных инвестиционных средств.

Основным принципом привлечения внебюджетных средств в сферы строительства и реконструкции дорожных объектов должен стать гарантированный возврат инвестору вложенных инвестиционных средств и достаточный размер прибыли за счет платной эксплуатации объекта, возведенного с полным или частичным использованием негосударственных источников, а также экономическая заинтересованность общества, государства и инвестора в реализации соответствующего проекта.

При этом должны быть максимально задействованы вновь внедряемые механизмы софинансирования государством такого рода проектов – использования средств инвестиционного фонда. Необходимо четко решить вопрос о возможности финансирования (софинансирования) строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за счет средств инвестиционного фонда с привлечением частных инвестиций, а также определить регламент использования средств инвестиционного фонда.

Дополнительным источником средств на содержание существующих автомобильных дорог должно стать распространение практики введения их платного пользования. Возможна передача дороги, обустроенной под взимание платы, в эксплуатацию частной компании. При этом условием получения дороги в эксплуатацию должно служить обязательство частной компании инвестировать в строительство и (или) реконструкцию иного участка дороги установленный объем средств, необходимый для его создания и последующей платной эксплуатации. Таким образом, будет обеспечен также процесс развития сети автомобильных дорог.

В качестве основной формы реализации указанных проектов предполагаются долгосрочные концессионные договоры, заключаемые в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Для реализации Закона необходима скорейшая разработка и принятие целого ряда актов Правительства Российской Федерации, требующихся для детализации порядка заключения и исполнения концессионных соглашений, в том числе:

- бюджетного софинансирования концессионных проектов;

- предоставления бюджетных и иных гарантий;

- инициирования и разработки концессионных проектов, контроля их исполнения;

- выполнения функций единого государственного заказчика по проекту.

Повышение эффективности расходования бюджетных средств в дорожном хозяйстве

Повышение эффективности расходования бюджетных средств в дорожном хозяйстве может быть достигнуто за счет проведения следующих мероприятий:

- оптимизации расходования бюджетных средств на содержание и ремонт, строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений;

- решения проблем, возникающих из-за значительных объемов платы на возмещение потерь при изъятии земель лесного фонда для строительства и реконструкции автомобильных дорог;

- повышения эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ;

- совершенствования процессов ценообразования.

- создания экономической системы, основанной на перераспределении риска, через страхование, на производителей материалов и работ для нужд дорожного хозяйства, с целью привлечения потенциала рынка страховых услуг в минимизации бюджетных затрат при наступлении страховых случаев.

Автомобильная дорога, как всякое имущество, теряет в процессе эксплуатации часть своих потребительских качеств. Для восстановления свойств дороги требуется осуществление мероприятий по содержанию автомобильной дороги и ее ремонту. Объем выполняемых работ по приведению в нормативное состояние тем выше, чем выше интенсивность эксплуатации дороги, чем с большим превышением по проектным нагрузкам работает дорога.

При отсутствии необходимого объема средств на содержание и ремонт дороги возможны следующие варианты решений:

- выделение в будущие периоды увеличенного объема средств целевым образом на ликвидацию последствий невыполнения в срок необходимых работ – на ликвидацию недоремонта;

- прекращение (запрет) эксплуатации дороги до обеспечения надлежащего уровня финансирования содержания и ремонтов.

Иные варианты приводят к тому, что имущество автомобильных дорог в условиях недостаточного финансирования его содержания и ремонта неуклонно разрушается и теряет свои технико-эксплуатационные качества, что влечет ускоренное разрушение как самих элементов автомобильной дороги, так и автотранспортных средств, обуславливает повышение издержек пользователей автодорог, увеличивает транспортную составляющую в стоимости товаров, работ, услуг.

Необходимо отметить, что финансирование работ по ремонту и содержанию федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них в 2005 году осуществлялось на уровне 2002 года. В результате недостаточности выделяемых средств продолжает расти отставание объемов работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог от нормативной потребности. Так, при годовой потребности осуществления капитального ремонта и ремонта на 6-7 тыс. км федеральных автомобильных дорог, ежегодно финансированием обеспечивается лишь около 4 тыс. км. Сложившаяся ситуация ведет к разрушению сети федеральных автомобильных дорог.

Необходимым условием адекватного уровня эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на них является полная компенсация потери стоимости автомобильных дорог и искусственных сооружений в результате их нормального текущего использования.

Для этого необходимо определить и обеспечить адекватный объем финансирования выполнения соответствующих работ. Для обеспечения единого уровня требований к содержанию и ремонтам автомобильных дорог и искусственных сооружений необходимо законодательно ввести обязательные для применения на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований нормативы стоимости соответствующих работ.

В настоящее время для планирования затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения имеются нормативно-технические документы, определяющие технологию отдельных видов работ, трудозатраты, затраты на дорожно-строительные материалы, эксплуатацию машин и механизмов.

В то же время актуальная методика, аналогичная используемым для целей дорожного планирования в развитых странах и позволяющая планировать и оценивать эффективность того или иного уровня финансирования затрат по общепринятым социально-экономическим критериям в целом для всех видов работ по эксплуатации сети федеральных автомобильных дорог, отсутствует.

В целях бюджетного планирования необходима разработка комплексной методики формирования затрат на ремонт и содержание автомобильных дорог федерального значения и искусственных сооружений на них.

 Помимо этого, на решение задачи достижения адекватного уровня текущей эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений влияет выполнение всего комплекса мероприятий по реформированию дорожной отрасли.

Рассматривая поэтапное осуществление мероприятий по реформированию дорожного хозяйства в условиях, когда 60 % федеральных и 76 % территориальных автомобильных дорог общего пользования не соответствуют технико-эксплуатационным показателям, необходимо на начальном этапе выделять приоритетные направления при планировании расходования средств на осуществление мероприятий по ремонту и капитальному ремонту участков автомобильных дорог:

- имеющих очаги дорожно-транспортных происшествий;

- подходов к городам и крупным населенным пунктам;

- наиболее загруженных движением участков;

- входящих в состав международных транспортных коридоров.

При формировании системы приоритетных направлений при планировании расходования средств на ремонт и содержание территориальных автомобильных дорог, необходимо выделять также внутрироссийские транспортные коридоры, образуемые территориальными автомобильными дорогами на основании межрегиональных соглашений субъектов Российской Федерации.

Развитие системы управления автомобильными дорогами и искусственными сооружениями на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках решения соответствующей задачи позволит объективно оценивать потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетных ресурсах и оказывать в рамках субвенций из федерального бюджета финансовую помощь на цели обеспечения надлежащего уровня эксплуатации территориальных и межмуниципальных, местных автомобильных дорог.

 Сегодняшние темпы развития национальной сети автомобильных дорог явно недостаточны. Темпы дорожного строительства сегодня намного ниже роста автомобильного парка страны. Так, за период 2000-2004 гг. протяженность дорог общего пользования увеличилась на 3% при росте численности автомобильного парка страны на 20 %.Рост парка сказывается на интенсивности движения транспортных потоков, которая за последние годы на опорной сети автодорог возросла в 2 и более раза. В настоящее время около 12 тыс. км (25 % от их общей протяженности) федеральных автомобильных дорог работают в режиме перегрузки, что приводит к систематическим заторам, особенно в летние месяцы. Расчеты показали, что около 48% от общего объема перевозок по федеральным автодорогам осуществляется в условиях превышения нормативного уровня загрузки дорожной сети, что приводит к росту затрат на автоперевозки на 20-30 % по сравнению с нормальными условиями движения.

С учетом ограниченности ресурсов, направляемых на цели развития сети автомобильных дорог, необходимо установить приоритеты осуществления строительства и реконструкции.

На федеральном уровне, в первую очередь, бюджетные средства должны направляться на:

- строительство и реконструкцию объектов автомобильных дорог и мостовых переходов, наиболее важных с точки зрения экономического и социального развития Российской Федерации, определенных решениями и поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- ликвидацию участков, обслуживающих движение в режиме перегрузки;

- реализацию программы обеспечения безопасности дорожного движения и ликвидации очагов аварийности;

- строительство и реконструкцию участков автомобильных дорог общего пользования, включенных в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации;

- окончание строительства и реконструкции объектов незавершенного строительства высокой степени готовности;

- реализацию программы строительства внеклассных мостов.

Необходимым условием финансирования мероприятий по развитию автомобильных дорог является наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации.

Аналогичные приоритеты и условия должны быть установлены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Для решения вопросов, возникающих при развитии сети автомобильных дорог, необходимо решение ряда вопросов в сфере регулирования земельных отношений.

С принятием порядка определения размера платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2004 года № 647, многократно возрос объем платы на возмещение потерь при изъятии земель лесного фонда для строительства и реконструкции автомобильных дорог. Использование указанного порядка фактически приводит к перераспределению средств бюджетов при изменении целевого назначения земельных участков из состава земель лесного фонда при их переводе в другие категории земель с последующим предоставлением для строительства и реконструкции автомобильных дорог. С одной стороны, изъятие земельных участков для строительства и реконструкции автомобильных дорог осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. С другой стороны, в соответствии порядком возмещения потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства, установленным статьей 58 Земельного кодекса Российской Федерации, средства, поступающие в порядке возмещения таких потерь, зачисляются на счета соответствующих бюджетов.

Для решения данной проблемы необходимо закрепить в Земельном кодексе Российской Федерации положения о том, что не возмещаются потери сельскохозяйственного производства в случаях изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и потери лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и при переводе земель лесного фонда в иную категорию земель в случаях предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии с п.7 ст.90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов дорожного хозяйства осуществляется резервирование земель. Вместе с тем, порядок такого резервирования устанавливается иными федеральными законами. Таким образом, до выхода специального закона, устанавливающего порядок резервирования земель, реализация данных норм невозможна. Вместе с тем, после согласования акта выбора трассы, как правило, начинается массовая скупка земель в районе проложения трассы, что многократно повышает затраты бюджетов на выкуп земель. С учетом изложенного, необходимо в кратчайшие сроки принять закон о порядке резервирования земель для государственных и муниципальных нужд.

Законом о разграничении земель для отнесения находящихся в государственной собственности неразграниченных земель к федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации предполагается в качестве критерия наличие на земельном участке объекта, находящегося в собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, при принятии решения о строительстве или реконструкции федеральной автомобильной дороги объект, под строительство или реконструкцию которого необходимо отведение земель, в натуре не существует. Таким образом, невозможным или затруднительным становится отнесение земельных участков под такими запланированными в программах работ объектами к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации.

Для решения этой проблемы необходимо дополнить основания разграничения земельных участков в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации наличие принятого в установленном порядке решения соответствующих органов публичной власти о строительстве или реконструкции автомобильной дороги с включением соответствующих затрат в программу работ планируемого года.

Неурегулированность полномочий в части изъятия и предоставления земель для строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог общего пользования влечет за собой значительные сложности при отведении земли для данных целей. На сегодняшний день не определены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные принимать решение о выкупе земельных участков для федеральных государственных нужд, выступающие от лица государства при заключении договоров выкупа и осуществляющие иные связанные с этим полномочия.

При реализации проектов строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог полномочия, связанные с изъятием и резервированием земельных участков для указанных целей, должно осуществлять отраслевое агентство, ответственное за развитие сети автомобильных дорог – Росавтодор. Вопросы предоставления земельных участков для осуществления работ должны выполняться агентством, ответственным за имущественные отношения – Росимуществом. Такое распределение полномочий должно быть закреплено актом Правительства Российской Федерации.

Одновременно с этим необходимо наделить Росавтодор полномочиями заключать соглашения на прокладку или перенос инженерных коммуникаций, линий связи, проходящих или прокладываемых в придорожной полосе или пересекающих федеральные автомобильные дороги.

Земельным и Лесным кодексами Российской Федерации, а также федеральными законами «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и «Об особо охраняемых природных территориях» запрещено строительство автомобильных дорог федерального значения на особо охраняемых природных территориях. Необходимо внести в соответствующие законодательные акты нормы о разрешении в исключительных случаях, на основании решений Правительства Российской Федерации, при отсутствии других вариантов размещение автомобильных дорог федерального значения на особо охраняемых природных территориях с уточнением границ земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель.

 Ежегодно в системе дорожного хозяйства проводится порядка 5 тыс. конкурсов. Сокращение расходов средств бюджетов достигает 5 процентов от общей стоимости работ, выставленных на конкурсы. Таким образом, одним из важнейших механизмов повышения эффективности расходования средств в дорожном хозяйстве является повышение эффективности проведения конкурсов на заключение государственных контрактов на проектирование и выполнение дорожных работ. В этой сфере проведен целый ряд мероприятий – налажена практика публикации стартовых стоимостей работ при размещении заказов, усилен контроль содержания, качества, объема и количества отчетных материалов, предоставляемых подрядчиками государственным заказчикам дорожных работ.

Вместе с тем, дополнительно необходимо продолжение работы по следующим направлениям:

- совершенствование процессов ценообразования;

- обязательная фиксация в техническом задании на выполнение работ для государственных нужд качественных параметров, которых необходимо добиться в рамках выполнения государственного контракта (удельная стоимость работ, материалоемкость, эффективность и т.д.);

- определение четких критериев выбора победителей конкурсов с оценкой значимости каждого из критериев;

- более широкое использование механизмов информирования потенциальных претендентов о проведении торгов и о результатах торгов;

- приведение действующих конкурсных процедур в соответствие с требованиями нового Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе доработка конкурсной документации и повышение системы внутриведомственного контроля за качеством конкурсных процедур и конкурсной документации в федеральных государственных учреждениях – заказчиках дорожных работ.

Для создания возможности для инновационного развития и внедрения новых технологий необходимо фиксировать приоритет применения более современных технических решений и материалов, использование которых будет более экономически обоснованным с учетом последующего удешевления эксплуатации автомобильной дороги.

В настоящее время в технических заданиях на проектирование и конкурсной документации на строительство, реконструкцию или ремонт автомобильных дорог и искусственных сооружений на них предусматриваются параметры материалов, которые позволяют существенно повысить качество дорожных покрытий. В частности, установлен более высокий уровень параметров битума и щебня, применяемых для устройства покрытий на дорогах I и II технических категорий. Однако не во всех случаях промышленное производство в стране готово обеспечить выпуск материалов соответствующего качества.

Для реализации стратегии заключения долгосрочных государственных контрактов в системе Росавтодора в 2004-2005 гг. проводятся конкурсы и заключаются контракты на весь период выполнения работ. Эта схема предусматривает ежегодное заключение дополнительных соглашений по уточнению объемов финансирования в соответствии с утвержденным бюджетом на очередной финансовый год. Такой подход влечет неопределенность в долгосрочном финансировании объектов. Нередки случаи исключения из федеральной адресной инвестиционной программы переходящих объектов, что приводит к перерыву в работах, необходимости консервации объекта, и в итоге, к удорожанию конечной стоимости строящегося объекта.

Для исключения нерационального использования бюджетных средств необходимо изменение одного из принципов формирования федеральной адресной инвестиционной программы - гарантирование включения переходящих строек в программы будущих периодов, а также введение отраслевого реестра расходных обязательств с пообъектным указанием расходов на содержание, ремонт и реконструкцию на 3-5 лет.

Кроме того, необходимо внедрять практику передачи всего комплекса мероприятий по эксплуатации участков автомобильной дороги в рамках одного государственного контракта единому подрядчику на длительный срок на основе долгосрочных (не менее 15 лет) договоров, заключаемых уполномоченным органом государственного регулирования с операторами автомобильных дорог различных организационно-правовых форм. Предметом договора является оказание оператором услуг по обеспечению соответствия автомобильной дороги (или ее части, участка) определенным технико-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия договора. Оператор дороги вправе самостоятельно решать вопросы заказа дорожных работ (на содержание, ремонт, реконструкцию, строительство новых участков, развязок и проч.), определения стоимости таких заказов, сроков выполнения работ при условии, что в течение всего срока действия договора соблюдается требование о соответствии автомобильной дороги (ее части, участка) определенным договором технико-эксплуатационным показателям.

Основными отличиями такой системы от действующих договоров на обслуживание автомобильных дорог должны стать:

- долгосрочный, жестко-фиксированный характер договорных отношений;

- невмешательство государства и государственных организаций в вопросы комплексного обслуживания автомобильной дороги (ее части, участка) оператором - государство контролирует только соответствие автомобильной дороги установленным договором нормативам, которые не могут быть ниже установленных в технических регламентах;

- гарантированный и четко прогнозируемый для оператора в течение срока действия договора характер и объемы финансирования его услуг;

- самостоятельность оператора в выборе сроков и условий выполнения всего комплекса необходимых дорожных работ.

Объединение видов работ, выполняемых в рамках эксплуатации автомобильной дороги (содержание, ремонт, капитальный ремонт) в единый комплекс дорожных работ, предлагаемых к выполнению в рамках единого государственного контракта позволит освободить государство от несвойственных ему функций, перераспределить ответственность за поддержание автомобильных дорог в надлежащем состоянии между государством и оператором, обеспечить соответствие государственного управления дорожной отрасли Российской Федерации международным стандартам, позволит подрядчику эффективнее планировать сроки проведения отдельных работ, оптимизировать имеющиеся производственные мощности, а заказчику даст возможность минимизировать объемы бюджетных расходов на производство указанных работ.

Все заключаемые Росавтодором государственные контракты предусматривают установление гарантийных сроков по видам работ и конструктивным элементам. При этом контракт действует до полного исполнения обязательств сторонами (включая период гарантийного срока).

Для создания дополнительных стимулов выполнения подрядчиками обязательств в рамках государственных контрактов необходимо завершить создание банка данных по выполнению обязательств по гарантийному обслуживанию. В банке аккумулируется информация о работах, проводимых на объекте, сроках гарантийных обязательств, сведения об их соблюдении подрядной организацией.

Такой подход позволит повысить как ответственность заказчиков и подрядчиков за выполнение гарантийных обязательств, так и прозрачность результатов деятельности подрядных организаций в масштабах отрасли.

С учетом долгосрочного характера работ по дорожному строительству и возможных ситуаций, когда государственный контракт не может быть исполнен в срок до истечения финансового года по независящим от сторон причинам, необходимо решение вопроса о переходе выделенных на соответствующий год бюджетных ассигнований на следующий финансовый год для обеспечения завершения работ на объекте. Для этого необходима фиксация в Бюджетном кодексе Российской Федерации возможности переносить ранее запланированные и неисполненные бюджетные обязательства на будущий финансовый год.

Ожидаемые результаты решения задачи:

- формирование стабильных источников финансирования дорожного хозяйства, обеспечивающих минимально необходимые потребности в содержании, ремонте, реконструкции и развитии дорожной сети;

- повышение доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог;

- увеличение объемов частных инвестиций в развитие сети автомобильных дорог;

- повышение результативности бюджетных расходов в дорожном хозяйстве;

- экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности и прозрачности проведения торгов и роста уровня конкуренции между поставщиками при размещении государственных заказов.

5. Повышение эффективности использования государственного имущества

Федеральный имущественный комплекс дорожного хозяйства включает в себя следующие виды объектов гражданских прав по состоянию на 1 января 2005 года:

- имущество, переданное Федеральному дорожному агентству на праве оперативного управления;

- имущество подведомственных федеральных государственных учреждений, осуществляющих функции заказчика по содержанию федеральных автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них:

 - 47115 км федеральных автомобильных дорог общего пользования и искусственные сооружения на них;

- имущество, необходимое для обеспечения функционирования федеральных автомобильных дорог общего пользования и искусственные сооружения на них, включенное и/или не включенное в балансовую стоимость этих автомобильных дорог;

- имущество, необходимое для обеспечения функционирования государственных учреждений;

- имущество, переданное на праве хозяйственного ведения федеральным государственным унитарным предприятиям;

- находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственных дорожных предприятий.

Объектами правоотношений являются также земельные участки, занятые федеральными автомобильными дорогами общего пользования и другими объектами федерального недвижимого имущества. Общая площадь земельных участков, занятых федеральным недвижимым имуществом, составляет 174 тыс. га, из них только на федеральные автомобильные дороги общего пользования и искусственные сооружения на них приходится 171 тыс. га или 98 %.

Основной задачей совершенствования управления имуществом дорожного хозяйства является повышение эффективности его использования. Для этого, в первую очередь, должен быть оптимизирован состав государственного и муниципального имущества:

- автомобильных дорог общего пользования;

- организаций (предприятий и учреждений) в дорожном хозяйстве;

- имущества организаций (предприятий и учреждений).

Федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления» определены новые задачи, связанные, с одной стороны, с формированием системы муниципальных автомобильных дорог, с другой стороны – с перераспределением государственных автомобильных дорог между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в связи с перераспределением полномочий.

С учетом принятия новой классификации и показателей определения автомобильных дорог федерального и регионального значения необходимо исследовать состав действующей сети автомобильных дорог общего пользования, принадлежащих Российской Федерации и субъектам Российской Федерации, в целях его оптимизации путем перераспределения дорог между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями для создания базы формирования трехуровневой системы управления дорожным хозяйством с учетом разграничения и упорядочения полномочий в области управления дорожной отраслью на уровне федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Фиксация перераспределения автомобильных дорог должна сопровождаться последующей государственной регистрацией прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на принадлежащие им дороги.

В целях сохранения единого экономического пространства Российской Федерации, обеспечения территориальной целостности, в соответствии с целым рядом нормативных правовых актов автомобильные дороги общего пользования представляют собой имущество, изъятое из оборота. Исполнение концессионером обязательств, связанных с обеспечением проезда по автомобильным дорогам общего пользования, не должно сопровождаться передачей дорог в собственность концессионера. Требуется законодательно закрепить запрет на передачу в частную собственность автомобильных дорог общего пользования, который в настоящее время установлен Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284.

Оптимизация состава государственных организаций в сфере дорожного хозяйства федерального уровня уже начата в ходе административной реформы в 2004 – 2005 гг. В ходе реформы проведен анализ деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений и по итогам такого анализа приняты решения: о сохранении в федеральной собственности, о передаче на другой уровень публичной собственности, о ликвидации, реорганизации либо приватизации.

При принятии решений учитывалась специальная правоспособность федеральных государственных унитарных предприятий дорожного хозяйства, выполняющих комплекс работ по содержанию федеральных автомобильных дорог. В сегодняшней ситуации на данном рынке работают федеральные государственные унитарные предприятия, обеспечивающие выполнение работ даже в ситуациях, когда объем средств недостаточен. Это возможно за счет перераспределения части средств, получаемых предприятиями за выполнение иных работ или работы на иных объектах в пользу содержания упомянутых участков автомобильных дорог.

Таким образом, в условиях недостаточности средств на содержание автомобильных дорог невозможно формирование адекватной конкурентной среды и привлечение к этим работам частных организаций. С этим условием федеральные государственные унитарные предприятия дорожного хозяйства, выполняющие комплекс работ по содержанию федеральных автомобильных дорог, сохранены в федеральной собственности до формирования конкурентной среды в отрасли. Таким образом, до достижения уровня стопроцентной оплаты экономически обоснованных затрат на содержание автомобильных дорог, которые несут государственные дорожные эксплуатационные предприятия, необходимо законодательно закрепить запрет на их приватизацию. По мере формирования конкурентной среды на рынке данных работ, что возможно при достаточном уровне их финансирования, указанные предприятия будут поэтапно предлагаться к приватизации.

Аналогичные мероприятия по оптимизации состава государственных организаций в дорожном хозяйстве должны быть проведены на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Оптимизация состава имущества государственных и муниципальных организаций в сфере дорожного хозяйства предполагает выявление имущества, необходимого для исполнения функций и полномочий органов власти, фиксация его в собственности соответствующего публичного образования и обеспечение дальнейшего эффективного использования.

Это обеспечивается последовательным выполнением следующих мероприятий:

- определение критериев сохранения имущества в государственной или муниципальной собственности – необходимость его для обеспечения содержания и ремонтов автомобильных дорог;

- проведение сплошной инвентаризации имущества дорожного хозяйства с переоценкой его стоимости;

- выявление неиспользуемого (используемого не по назначению имущества);

- определение возможности для коммерческого использования части имущества;

- оптимизация механизмов использования сохраняемого в государственной или муниципальной собственности имущества.

- завершение передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность и собственность субъектов Российской Федерации.

Улучшение качества выполнения дорожных работ связано с совершенствованием материально-технической базы дорожных организаций.Для этого необходимо стимулировать их к использованию ресурсо- и энергосберегающих технологий, обновлению парка обслуживающей техники, в том числе путем компенсации процентных ставок из бюджета по лизинговым платежам.

Важной задачей является формирование государственной системы минимально необходимой дорожной инфраструктуры ФГУ, обеспечивающей безопасность и надежность функционирования дорожной сети, для выполнения работ по содержанию автомобильных дорог и искусственных сооружений. Необходимо развитие сети дорожных метеостанций, пунктов учета интенсивности и состава движения транспортных потоков.

Отдельным направлением совершенствования имущественных правоотношений должна стать оптимизация имущества, входящего в состав производственных баз, путем:

- оптимизации финансовых правоотношений, складывающихся при аренде производственных баз дорожно-эксплуатационными предприятиями;

- выделения из состава производственных баз имущества, необходимого для обслуживания и содержания автомобильных дорог, и фиксация его в государственной или муниципальной собственности;

- выделения из состава производственных баз имущества, которое может быть использовано в коммерческих целях и передача его на рынок;

- создания условий для недискриминационного доступа к имуществу, необходимому для выполнения дорожных работ, в том числе за счет сохранения такого имущества в государственной или муниципальной собственности.

Необходимо обеспечить равный доступ к такому имуществу всех заинтересованных подрядчиков, в том числе путем выполнения дорожных работ иждивением заказчика, а именно путем предоставления имущества подрядчику, предложившему наилучшие условия для выполнения государственного заказа, в том числе предоставления производственных баз.

Результатом оптимизации состава производственных баз, помимо прочего, должно стать соответствие входящего в их состав имущества производственной мощности подразделений, обеспечивающих содержание дорог с учетом их местоположения, протяженности, категорий и загрузки обслуживаемых ими автомобильных дорог.

 Ожидаемые результаты решения задачи:

- оптимизация состава государственного и муниципального имущества дорожного хозяйства;

- повышение эффективности использования имущества в отрасли.

 4.6. Совершенствование системы мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, внедрение системы контроля достигаемых результатов и мониторинга оценки эффективности управленческих решений

Решение задач совершенствования системы мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, внедрения системы контроля достигаемых результатов и мониторинга оценки эффективности управленческих решений связано с необходимостью реализации следующих мероприятий:

- совершенствования системы мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети;

- проведения инвентаризации, паспортизации и диагностики автомобильных дорог и искусственных сооружений;

- развития системы мониторинга объемов движения и структуры транспортных потоков на автомобильных дорогах;

- создания системы сбора показателей по дорожной сети, по ДТП, в том числе по сопутствующим дорожным условиям, по предприятиям дорожного хозяйства, по объемам выполнения и финансирования дорожных работ, по использованию полосы отвода;

- создания системы контроля достигаемых результатов и целевых показателей;

- развития системы контроля качества в дорожном хозяйстве;

- создания мониторинга оценки эффективности деятельности органов управления автомобильными дорогами.

 Для планирования и контроля исполнения целевых показателей деятельности органов управления автомобильными дорогами необходимо развитие системы диагностики сети автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них в увязке с принятием решений об оценке эффективности работы.

Если диагностика федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений проводится ежегодно, то на уровне субъектов Российской Федерации работы по диагностике проводятся выборочно и нерегулярно, а в ряде регионов на них вообще не предусмотрено финансирование. Ежегодное проведение диагностики всей сети автомобильных дорог (с установлением показателей по каждой конкретной дороге) позволит на основе данных мониторинга, выявления очагов аварийности, прогноза интенсивности движения и состояния отдельных участков дорог и искусственных сооружений планировать проведение соответствующих дорожных работ и объемов финансирования.

Кроме того, станет возможным определение бесперспективных направлений автомобильных дорог и искусственных сооружений, интенсивность движения по которым незначительна и продолжает снижаться, для временного вывода их из эксплуатации, возможной консервации либо ликвидации.

В составе системы диагностики должен функционировать блок оценки и мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния дорог, целевых показателей, качества дорожных работ, технических и технико-эксплуатационных показателей готовых сооружений, а также материалов, конструкций и изделий на всех этапах их жизненного цикла.

Для этого необходимо:

- установление форм оценки соответствия нормативным требованиям;

- выработка критериев оценки соответствия требованиям в зависимости от выбранной методики оценки;

- разработка процедур и правил проведения работ по оценке соответствия нормативным требованиям;

- повышение достоверности результатов мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния за счет унификации методов определения технических параметров автомобильных дорог;

- разработка количественных критериев оценки потребительских характеристик сети автомобильных дорог;

- создание системы учета интенсивности движения;

- обеспечение мониторинга состояния дорожной разметки и выполнение гарантийных обязательств по срокам ее службы;

- разработка методики мониторинга состояния участков автомобильных дорог с применением новых материалов, конструкций, технологий;

- разработка системы контроля качества и приемки дорожных работ с разделением ответственности между всеми участниками дорожных работ;

- разработка системы оценки качества дорожных работ через динамику изменения транспортно-эксплуатационных показателей автомобильных дорог.

Повсеместное использование систем мониторинга и диагностики позволит сделать более прозрачным процесс планирования выделения средств на обеспечение целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния действующей сети автомобильных дорог и искусственных сооружений и ее развитие.

Создание такой системы учета целевых показателей и диагностики автомобильных дорог и искусственных сооружений не только федерального, но и регионального, и местного уровней, а также их транспортно-эксплуатационных показателей позволит обеспечить оценку текущего состояния и необходимых направлений развития дорожной сети.

 Совершенствование системы управления качеством выполнения дорожных работ должно осуществляться путем установления требований к качеству дорожно-строительных материалов, изделий и конструкций, а также к качеству выполнения дорожных работ в технических заданиях на проектирование и конкурсной документации на строительство, реконструкцию или ремонт автомобильных дорог и искусственных сооружений на них. При этом установление заказчиком требований к качеству должно осуществляться индивидуально и дифференцированно в зависимости от условий и факторов, оказывающих прямое влияние на безопасность и долговечность объектов.

Основными принципами развития системы контроля качества в дорожном хозяйстве должны быть:

- обязательное использование прогрессивных проектных решений, и качественных материалов, увеличивающих долговечность дорожных объектов;

- скорейшая разработка и принятие технических регламентов, национальных стандартов и иных нормативов, определяющих необходимые требования к качеству и безопасности дорожных объектов;

- усиление системы внутриведомственного технического контроля, развитие системы соответствия управления качеством дорожных работ международным стандартам.

 В сфере проектирования автомобильных дорог необходимо добиться применения технических решений, обеспечивающих безопасность участников дорожного движения, высокую долговечность и увеличение межремонтных сроков дорожных конструкций.

Для этого требуется:

- разработка высокопроизводительных методов инженерно- геологических изысканий;

- разработка методов комплексной оценки эффективности различных вариантов проектных решений;

- увеличение объемов изыскательских работ в сложных инженерно-геологических условиях;

- обеспечение сравнения дорожных одежд жесткого и нежесткого типа при проектировании новых объектов;

- разработка конструкций дорожных одежд, отвечающих современным транспортным нагрузкам, обеспечивающих увеличение межремонтных сроков и снижение затрат на ремонт;

- совершенствование норм проектирования с высокими потребительскими характеристиками;

- повышение эффективности проведения экспертизы проектов, направленной на комплексную оценку предлагаемых технических решений.

 В сфере производства дорожных работ требуется безусловное достижение проектных значений технических показателей с минимальными затратами.

Для этого требуется:

- разработка минимальных квалификационных требований к организациям, участвующим в торгах на дорожно-строительные работы;

- внедрение в дорожно-строительных организациях системы менеджмента качества;

- обеспечение всех дорожно-строительных организаций необходимой лабораторной базой для оценки качества выполняемых работ и применяемых материалов;

- обеспечение использования достижений науки и техники в области материалов и технологий для достижения минимальных затрат и увеличения сроков службы дорожных конструкций;

- разработка количественных параметров гарантийных обязательств при выполнении дорожно-строительных работ;

- разработка положений, регламентирующих деятельность инженерного, научного сопровождения, а также авторского надзора за выполнением дорожно-строительных работ;

- разработка современных методик оценки качества дорожно-строительных работ;

- разработка системы контроля качества и приемки дорожных работ с разделением ответственности между участниками дорожных работ;

- создание отраслевого информационного фонда новых материалов и технологий.

Для обеспечения комплексного подхода и реализации указанных мероприятий в системе управления проектами, ориентированной на обеспечение целевых показателей, необходима разработка и принятие отдельного специального документа - концепции обеспечения качества в дорожном хозяйстве, с учетом принципов программно-целевого планирования и выполнения дорожных работ по целевым показателям.

Ожидаемые результаты решения задачи:

- повышение управляемости в отрасли за счет установления и контроля исполнения целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, проведения мониторинга оценки эффективности деятельности органов управления автомобильными дорогами.

- повышение качества проектирования и выполнения дорожных работ.

5. Этапы реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации

При проведении реформы дорожного хозяйства необходимо сочетать по срокам совершенствование системы и структуры государственного управления, разработку нормативно-правовой основы и осуществление мероприятий по реформированию организаций отрасли.

Реформирование дорожного хозяйства будет осуществляться в два этапа.

Первый этап реформы осуществляется в течение 2006-2008 гг. В ходе этого этапа должны быть решены следующие задачи:

- разработка нормативной правовой базы реформирования дорожного хозяйства;

- создание условий для развития рыночной среды в сфере содержания автомобильных дорог за счет достижения адекватного уровня бюджетной и внебюджетной оплаты выполняемых дорожных работ;

- отработка механизмов функционирования государственно-частного партнерства.

Первый этап включает в себя две фазы.

В рамках первой фазы, носящей в основном подготовительный характер, будут осуществлены следующие мероприятия:

- подготовка, внесение и принятие необходимых нормативных правовых актов;

- создание целевых источников финансирования дорожной отрасли;

- создание системы планирования, ориентированной на достижение целевых показателей транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, результативности деятельности органов управления дорожным хозяйством и дорожных организаций;

- инвентаризация имущества дорожного хозяйства, выявление неиспользуемого, используемого не по назначению, переоценка имущества автомобильных дорог и дорожного хозяйства;

- утверждение новой классификации автомобильных дорог в Российской Федерации и перераспределение автомобильных дорог и имущества, необходимого для их содержания, между органами государственной власти и органов местного самоуправления;

- разработка и внедрение технических регламентов, отражающих обязательные требования в части транспортно-эксплуатационных и потребительских показателей дорог и представляемых услуг;

- переход к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов;

- повышения сбора неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог общего пользования;

- разработка средне- и долгосрочных программ развития дорожного хозяйства с использованием программно-целевых методов бюджетного планирования;

- создание механизма обеспечения равного доступа к имуществу, необходимому для выполнения дорожных работ;

- проведение мер по финансовому оздоровлению, снижению издержек, реструктуризации задолженности организаций отрасли;

- совершенствование порядка размещения государственного заказа и ценообразования в дорожном хозяйстве;

- утверждение нормативов выполнения дорожных работ.

 В течение второй фазы будут осуществлены следующие мероприятия:

- формирование системы целевых дорожных фондов в Российской Федерации;

- упорядочение системы Урдоров и закрепления дорог за ними, разработка оптимальной структуры и функций ФГУ, ориентированных на достижение конечных результатов;

- приведение функций органов управления автомобильными дорогами в соответствие с поставленными задачами, их закрепление и создание механизмов, предусматривающих ответственность ФГУ за выполнение поставленных задач;

- оптимизация состава государственного и муниципального имущества дорожного хозяйства, повышение эффективности его использования;

- формирование информационно-аналитической системы в дорожном хозяйстве;

- совершенствование системы мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог, внедрение системы контроля достигаемых результатов и мониторинга оценки эффективности управленческих решений;

- реформирование кадровой политики в дорожном хозяйстве;

- внедрение новых механизмов бюджетной поддержки региональных сетей автомобильных дорог за счет федеральных бюджетных средств и муниципального дорожного хозяйства за счет средств субъектов Российской Федерации;

- реализация проектов строительства и реконструкции автомобильных дорог на основе типового концессионного соглашения;

- расширение числа негосударственных хозяйствующих субъектов в системе выполнения работ для нужд дорожного хозяйства;

- расширение практики осуществления предпринимательской деятельности государственными организациями дорожного хозяйства;

- завершение процессов государственной регистрации прав Российской Федерации и государственных учреждений и предприятий на имущество в дорожном хозяйстве;

- разработка индивидуальных проектов реформирования системы обслуживания федеральных автомобильных дорог общего пользования в отдаленных и малодоступных районах, в которых затруднено формирование конкурентной среды и приход независимых подрядчиков;

- разработка механизма социальной реабилитации работников дорожного хозяйства, высвобождаемых в ходе реформирования отрасли;

- реализация пилотных проектов по переводу отдельных участков автомобильных дорог в режим их комплексного обслуживания операторами различных организационно-правовых форм с учетом существующих в настоящее время законодательных ограничений.

 В результате первого этапа будут созданы условия для устойчивого финансирования отрасли в необходимых объемах, достигнута финансовая прозрачность и повышена эффективность деятельности государственных организаций дорожного хозяйства, обеспечен переход на финансирование и оценку деятельности органов управления автомобильными дорогами в зависимости от достигнутых результатов с разработкой системы оценки состояния обслуживаемой сети на основе ежегодной комплексной диагностики.

 Второй этап реформы будет проходить в 2009-2010 гг. На этом этапе планируется завершение реформирования организаций дорожного хозяйства, формирование конкурентной среды в тех сферах деятельности, где это возможно, за счет достижения адекватного уровня бюджетной и внебюджетной оплаты выполняемых дорожных работ, посредством чего будет обеспечен максимально возможный выход государства из хозяйственной деятельности в отрасли. В результате будут в основном проведены структурные преобразования в отрасли, сформирована конкурентная среда, созданы условия для масштабного привлечения инвестиций.

На данном этапе будут созданы целевые дорожные фонды, обеспечен существенный приток инвестиций в дорожную отрасль. В ходе этого этапа предусматривается совершенствование и развитие автодорожной инфраструктуры, приведение в нормативное состояние большей части автомобильных дорог в соответствии с требованиями технических регламентов, национальных стандартов и иных обязательных нормативов, строительство и реконструкция автомобильных дорог, в том числе на концессионной основе.

В результате будет создана система устойчивого финансирования дорожного хозяйства, оптимизирована система размещения государственных заказов и управления государственным имуществом, закончено формирование конкурентной среды в дорожном хозяйстве путем создания равных условий для заинтересованного доступа независимых подрядчиков к выполнению дорожных работ, достигнут высокий уровень конкуренции в сферах ремонта и содержания автомобильных дорог, за счет которого будет обеспечена система жесткого контроля качества за выполнением работ, государство перестанет выполнять несвойственные ему функции хозяйственного управления в отрасли.

 

 Copyright © ProTown.ru 2008-2015
 При перепечатке ссылка на сайт обязательна. Связь с администрацией сайта.