Следует начать с констатации того, что
федеральная политика в отношении регионов строилась предыдущие годы на
платформе выравнивания социально-экономического развития регионов. Политика выравнивания
была обусловлена рядом обстоятельств.
Региональная организация Российской
Федерации во многом сформировалась в эпоху плановой индустриализации. В
советский период регионы рассматривались как совокупность географически
сопряженных производственно-технологических площадок, совместно обеспечивающих
сбалансированность и самодостаточность экономики, ее динамичный рост. В силу
этого региональное развитие страны осуществлялось как плановое размещение на территории
производительных сил. В первую очередь, исходя из этого, по территории
распределялось население (в советский период были осуществлены масштабные
миграционные программы по освоению северных и восточных земель, проведена
урбанизация страны), устанавливались инвестиционные приоритеты и сроки
проектного освоения отдельных территорий (в 1920-30-е годы – подъем отсталых
окраин; в 1930-е и начале 1940-х годов – создание второй металлургической базы
и заводов -дублеров на Урале и в Сибири; в 1950-70-е годы – ускоренное развитие
восточных районов; в 1960-80-е годы – формирование крупных
территориально-производственных комплексов), а также определялся правовой
статус последних (к моменту создания РСФСР в 1917 году в России было 56
губерний, в 1922 году – уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к
13-ти, к 1991 году в Российской Федерации было 89 субъектов Федерации).
В конце 1990-х – начале 2000-х годов
государственная политика регионального развития, основанная на целях и
принципах предыдущего этапа развития страны, себя фактически исчерпала, а
унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в
период масштабной перестройки. Основными процессами, трансформировавшими
экономические и пространственные
системы регионов Российской Федерации на протяжении последних 15 лет
были:
¾
формирование нового
геополитического и экономического пространства после распада СССР;
¾
демонтаж
административно-плановой экономики и переход к экономике нового типа;
¾
открытие национальной
экономики для внешнего рынка;
¾
изменения
государственного устройства, в том числе
административных и бюджетных отношений центра и регионов;
¾
новая регионализация
России, в ходе которой появляются новые регионы как культурные и социально-экономические
образования, выстраиваемые на основе общей социальной и хозяйственной жизни
поверх старых административных границ (формирование новых энергетических и
транспортных рынков, реструктуризация образовательного пространства страны,
формирование зон развития вдоль транспортных коридоров и, прежде всего,
европейского транспортного коридора № 9, появление проектов нового освоения,
выходящих за границы одного региона, например, проекта развития нефтегазодобычи
в Восточной Сибири и пр.);
¾
следующий этап
урбанизации («новый урбанизм»), когда городской образ жизни, развитие
инфраструктур и пространственной организации городов определяются не столько
промышленно-технологическими требованиями, сколько требованиями современной и
дружественной к человеку среды жизни.
Данные процессы привели к возникновению
целого комплекса новых экономических, социальных и политико-правовых проблем,
непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в
отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации
страны. Это вызвало необходимость формирования специальной государственной
политики регионального развития и принятия настоящей «Концепции Стратегии»,
подготовленной в соответствии с приоритетами деятельности Правительства
Российской Федерации, определенными в «Основных направлениях деятельности
Правительства Российской Федерации до 2008 года».
1.1. Экономические структурные проблемы
регионов Российской Федерации
Регионы, создававшиеся и развивавшиеся в нерыночной логике, при
помещении их в рыночную среду перестали
соответствовать масштабу экономических и социальных процессов открытого рынка.
Часть субъектов Российской Федерации и городов - административных центров явно
оказались не в состоянии обеспечивать конкурентоспособность собственного
хозяйства не только в глобальном, но даже и страновом масштабе. В первую
очередь, не нашли себя в новой экономике те поселения, которые исторически
возникли в связи с решением старых геополитических задач (центры
военно-промышленного комплекса, военные городки, закрытые административно-территориальные
образования, монопрофильные поселения, полностью зависящие от технологии
градообразующих предприятий и пр.). По экспертным оценкам, ежегодные потери
Российской Федерации от неэффективной пространственной организации оцениваются
в 2,25-3,0 % ВВП в год.
1.1.1. Постепенная рыночная оптимизация хозяйственной деятельности и численности
населения в регионах, столкнувшись с неэффективной пространственной
организацией страны, привела к росту расходов на поддержание
инфраструктурного хозяйства, избыточного в теряющих население и
производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах
(ограниченность возможностей портового хозяйства, экспортных трубопроводов в
нефтегазовом комплексе, систем жизнеобеспечения в ЖКХ). Зачастую, инженерные и
социальные инфраструктуры были развернуты там, где они сейчас не нужны (в
частности, 11—12% установленной мощности электрогенерирующих объектов в России
не эксплуатируется уже длительное время), а там, где в этих инфраструктурах
существует большая потребность, их явно недостаточно (энерогодефицит и
перегруженность сетей уже ощущается и в Москве, и Санкт-Петербурге). Нередко
данные инфраструктуры предельно устарели, а их эксплуатация чрезвычайно
ресурсоемка. Например, эксперты отмечают, что 75% существующего жилого фонда России
составляют самые энергозатратные в мире дома из сборного железобетона. На
теплоснабжение данного фонда затрачивается не менее 45% энергоресурсов (около
430 млн. тонн условного топлива в год), что в 2,3 раза больше, чем расход
топлива на производство электроэнергии. Постоянное наращивание расточительного
теплопотребления и большие потери тепла в сетях привели к устойчивому дефициту
тепловых мощностей и снижению надежности теплоснабжающих систем. Дефицит
тепловой мощности почти в 190 городах России составляет 20% от потребности и,
вполне понятно, что в холодные зимы этот дефицит увеличивается в разы. Потери
тепла только при транспортировке теплоносителя из-за значительной протяженности
и неудовлетворительного состояния магистралей достигают в зимний период 25-30%.
1.1.2. Унаследованная от СССР система расселения и территориальная
хозяйственная организация Российской Федерации предопределили
закрепление
в первую очередь сырьевой специализации страны. Наиболее
конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказываются сырьевые зоны
России. Они «стягивают» на себя проектные мощности, поглощают свободные
капиталы, квалифицированную и мобильную рабочую силу. В частности, большинство
инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение
транзитной экономики. Специфической является направленность проектируемых
крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам
для вывоза на экспорт. Отсутствие зон высокоорганизованной урбанистической среды
жизни (дефицит современных городских инфраструктур, информационных каналов,
экологически благоприятных условий жизни в населенных пунктах, ограниченная
транспортная доступность основных мировых центров) становится препятствием для
концентрации на территории Российской Федерации ресурсов будущего:
высококвалифицированной мобильной рабочей силы, инновационных технологий,
источников информации, брэндов, культурных ценностей и так далее.
1.1.3. Складывающаяся в Российской Федерации новая иерархия регионов не
всегда обеспечивает рост связанности в стране. Существующие старые региональные
границы, поддержанные административно, блокируют процессы
социально-экономического развития, регионы-лидеры пока слабо влияют на развитие
других территорий. Это выражается, с одной стороны, в
значительных потерях,
связанных с автономизацией хозяйственных и социальных комплексов отдельных
территорий (например, конкуренция портовых комплексов и транспортных проектов
на Северо-Западе России). С другой стороны, слабая связанность и непродуктивность взаимодействия
регионов в существующей пространственной конфигурации выражается в том, что
внутри страны возрастает разрыв в
темпах роста экономики между отдельными субъектами Федерации. В конце 1990-х годов, разрыв по объемам валового регионального
продукта (ВРП) на душу населения между разными субъектами Российской Федерации
составлял 18,9 раз и превышал различия в уровне развития стран так называемого
«золотого миллиарда» и беднейших государств мира. Ситуация региональной
дифференциации в России в начале 2000-х годов только усугубилась. В 1998 году
душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах
России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом – уже в
3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от
среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять-двенадцать
субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. В этих же регионах
сосредоточились основные инвестиции и другие ресурсы экономики. Разрыв в
социально-экономической ситуации становится основным социальным противоречием,
порождающим политические конфликты.
Таблица 1.1.1. Доля
отдельных субъектов Российской Федерации в суммарном ВРП России,
%.
|
Доля в 2002 г., %
|
|
Доля в 1994 г., %
|
1. г. Москва
|
21,1
|
1.г. Москва
|
10,2
|
2.
Тюменская область
|
10,1
|
2.
Тюменская область
|
6,3
|
3.
Московская область
|
3,9
|
3.
Свердловская область
|
3,8
|
4. г.
Санкт-Петербург
|
3,9
|
4.
Московская область
|
3,6
|
5.
Республика Татарстан
|
2,8
|
5. г. Санкт-Петербург
|
3,2
|
6.
Свердловская область
|
2,6
|
6.
Самарская область
|
3,2
|
7.
Самарская область
|
2,5
|
7.
Красноярский край
|
3,0
|
8.
Красноярский край
|
2,5
|
8.
Нижегородская область
|
2,8
|
9.
Краснодарский край
|
2,5
|
9.
Башкортостан
|
2,7
|
10.
Республика Башкортостан
|
2,3
|
10.
Челябинская область
|
2,7
|
Всего
10 субъектов
|
54,2
|
Всего
10 субъектов
|
41,5
|
Таблица 1.1.2. Изменение
производства ВРП в 1998-2003 гг.
(в сопоставимых ценах; в процентах к предыдущему году)
|
1998 г.
|
1999 г.
|
2000 г.
|
2001г.
|
2002г.
|
2003г.
|
Российская
Федерация
из суммы регионов
|
93.6
|
105.6
|
110.7
|
106.0
|
105.6
|
107.6
|
Центральный
ФО
|
94.7
|
106.3
|
114.9
|
103.7
|
107.8
|
108.8
|
Белгородская
область
|
96.5
|
111.2
|
113.3
|
102.5
|
104.0
|
107.4
|
Брянская
область
|
100.7
|
95.9
|
115.4
|
104.5
|
105.4
|
107.8
|
Владимирская
область
|
94.7
|
107.1
|
112.1
|
102.4
|
103.5
|
105.8
|
Воронежская
область
|
92.3
|
107.2
|
108.5
|
100.7
|
101.4
|
110.3
|
Ивановская
область
|
86.1
|
105.0
|
112.5
|
101.1
|
102.3
|
106.0
|
Калужская
область
|
95.1
|
101.5
|
107.7
|
108.0
|
102.5
|
107.6
|
Костромская
область
|
94.9
|
105.5
|
106.6
|
101.6
|
102.0
|
104.6
|
Курская
область
|
101.9
|
101.0
|
111.2
|
98.2
|
107.7
|
110.5
|
Липецкая
область
|
95.7
|
103.2
|
108.3
|
103.4
|
110.5
|
107.8
|
Московская
область
|
97.6
|
105.2
|
106.7
|
107.1
|
105.0
|
112.4
|
Орловская
область
|
107.1
|
101.2
|
117.0
|
106.7
|
104.3
|
105.3
|
Рязанская
область
|
96.5
|
102.2
|
113.1
|
104.2
|
100.2
|
107.2
|
Смоленская
область
|
91.7
|
125.5
|
103.7
|
106.5
|
101.0
|
104.6
|
Тамбовская
область
|
99.1
|
109.1
|
112.0
|
109.5
|
103.1
|
108.1
|
Тверская
область
|
102.0
|
104.9
|
106.6
|
102.8
|
101.8
|
109.4
|
Тульская
область
|
96.7
|
99.7
|
110.5
|
103.5
|
102.1
|
104.4
|
Ярославская
область
|
90.2
|
111.7
|
108.0
|
109.9
|
103.4
|
104.2
|
г.Москва
|
93.2
|
106.9
|
118.9
|
103.1
|
110.1
|
108.9
|
Северо-Западный
ФО
|
95.6
|
107.4
|
109.9
|
104.9
|
108.9
|
107.1
|
Республика
Карелия
|
92.8
|
110.9
|
108.3
|
102.8
|
107.5
|
101.6
|
Республика
Коми
|
99.3
|
96.3
|
110.0
|
108.0
|
96.7
|
103.7
|
Архангельская
область
|
96.2
|
111.4
|
116.4
|
105.8
|
101.6
|
108.3
|
в т.ч.
Ненецкий АО
|
…
|
…
|
…
|
108.6
|
118.2
|
127.4
|
Вологодская
область
|
95.7
|
114.0
|
107.5
|
101.9
|
102.5
|
104.6
|
Калининградская
область
|
90.5
|
106.8
|
115.2
|
103.4
|
109.5
|
109.4
|
Ленинградская
область
|
93.7
|
113.7
|
112.8
|
108.5
|
116.3
|
114.6
|
Мурманская
область
|
96.1
|
106.1
|
104.2
|
101.6
|
98.0
|
101.1
|
Новгородская
область
|
105.7
|
106.5
|
102.9
|
112.2
|
98.2
|
103.5
|
Псковская
область
|
92.6
|
117.6
|
105.9
|
100.2
|
105.1
|
103.0
|
г.Санкт-Петербург
|
94.7
|
106.2
|
110.5
|
104.5
|
117.7
|
108.4
|
Южный ФО
|
94.4
|
108.7
|
111.6
|
107.9
|
106.0
|
104.5
|
Республика
Адыгея
|
96.5
|
105.4
|
105.9
|
100.8
|
101.0
|
104.0
|
Республика
Дагестан
|
91.9
|
101.8
|
115.0
|
119.0
|
111.1
|
113.9
|
Республика
Ингушетия
|
78.4
|
94.1
|
126.1
|
123.4
|
77.1
|
105.4
|
Кабардино-Балкарская
Республика
|
100.5
|
109.0
|
118.4
|
114.7
|
105.5
|
104.5
|
Республика
Калмыкия
|
90.4
|
94.0
|
180.2
|
97.6
|
94.2
|
75.9
|
Карачаево-Черкесская
Республика
|
100.0
|
97.2
|
112.4
|
113.1
|
107.5
|
101.8
|
Республика
Северная Осетия (Алания)
|
102.1
|
112.0
|
113.2
|
109.9
|
112.0
|
103.2
|
Чеченская
Республика
|
…
|
…
|
…
|
…
|
…
|
…
|
Краснодарский
край
|
94.7
|
116.6
|
110.6
|
98.2
|
108.5
|
102.0
|
Ставропольский
край
|
94.6
|
104.1
|
106.5
|
110.1
|
106.5
|
105.4
|
Астраханская
область
|
101.2
|
111.7
|
114.5
|
108.4
|
104.6
|
102.1
|
Волгоградская
область
|
87.9
|
101.2
|
111.8
|
109.9
|
104.1
|
106.8
|
Ростовская
область
|
96.7
|
109.5
|
111.2
|
116.1
|
104.2
|
106.3
|
Приволжский
ФО
|
92.0
|
105.1
|
108.4
|
106.9
|
102.5
|
106.9
|
Республика
Башкортостан
|
91.4
|
104.4
|
105.6
|
108.1
|
102.7
|
108.9
|
Республика
Марий Эл
|
95.6
|
100.2
|
97.2
|
104.1
|
99.0
|
109.2
|
Республика
Мордовия
|
95.6
|
101.7
|
109.8
|
107.0
|
108.6
|
112.9
|
Республика
Татарстан
|
91.8
|
107.6
|
107.0
|
110.9
|
103.5
|
107.3
|
Удмуртская
Республика
|
93.5
|
101.4
|
113.3
|
105.6
|
99.1
|
107.2
|
Чувашская
Республика
|
90.9
|
100.7
|
106.3
|
106.3
|
102.7
|
106.5
|
Кировская
область
|
94.2
|
104.7
|
107.2
|
99.0
|
99.5
|
102.4
|
Нижегородская
область
|
95.5
|
103.4
|
109.8
|
109.1
|
105.1
|
105.3
|
Оренбургская
область
|
86.3
|
109.0
|
109.7
|
101.0
|
105.0
|
112.8
|
Пензенская область
|
88.1
|
112.1
|
106.1
|
105.2
|
101.8
|
104.8
|
Пермская
область
|
93.5
|
107.4
|
113.1
|
108.1
|
95.2
|
105.0
|
в т.ч.
Коми-Пермяцкий АО
|
…
|
…
|
…
|
102.6
|
97.0
|
99.4
|
Самарская
область
|
92.5
|
102.5
|
106.4
|
106.8
|
103.7
|
104.9
|
Саратовская
область
|
87.9
|
106.1
|
113.2
|
103.2
|
105.3
|
109.6
|
Ульяновская
область
|
91.3
|
106.0
|
104.4
|
99.8
|
107.7
|
102.8
|
Уральский ФО
|
93.8
|
102.8
|
110.2
|
108.8
|
104.2
|
108.5
|
Курганская
область
|
90.3
|
103.0
|
107.0
|
101.0
|
101.8
|
107.7
|
Свердловская
область
|
92.0
|
101.8
|
112.2
|
108.7
|
104.2
|
109.0
|
Тюменская
область
|
97.3
|
101.9
|
109.5
|
110.4
|
104.9
|
108.4
|
в т.ч.
Ханты-Мансийский АО
|
…
|
…
|
…
|
109.3
|
102.4
|
109.3
|
Ямало-Ненецкий
АО
|
…
|
…
|
…
|
111.4
|
109.9
|
108.8
|
Челябинская
область
|
83.1
|
108.3
|
110.8
|
103.1
|
100.8
|
108.6
|
Сибирский ФО
|
92.1
|
104.4
|
107.5
|
107.0
|
104.2
|
107.5
|
Республика
Алтай
|
90.4
|
104.5
|
109.4
|
119.6
|
96.2
|
114.0
|
Республика
Бурятия
|
94.1
|
108.0
|
104.8
|
106.4
|
106.4
|
106.7
|
Республика
Тыва
|
95.8
|
106.6
|
103.1
|
114.0
|
103.6
|
105.8
|
Республика
Хакассия
|
91.3
|
99.2
|
107.8
|
103.7
|
96.8
|
103.4
|
Алтайский
край
|
96.6
|
103.0
|
111.7
|
107.1
|
103.8
|
107.7
|
Красноярский
край
|
93.6
|
105.1
|
105.1
|
106.3
|
104.0
|
105.6
|
в
т.ч.Таймырский АО
|
…
|
…
|
…
|
90.1
|
85.7
|
99.1
|
Эвенкийский
АО
|
…
|
…
|
…
|
108.8
|
159.5
|
89.3
|
Иркутская
область
|
90.6
|
101.0
|
105.3
|
102.8
|
101.3
|
105.3
|
в
т.ч.Усть-Ордынский АО
|
…
|
…
|
…
|
105.8
|
102.9
|
97.2
|
Кемеровская
область
|
91.9
|
108.3
|
106.9
|
104.6
|
103.7
|
107.0
|
Новосибирская
область
|
94.8
|
104.7
|
113.7
|
111.5
|
105.3
|
109.7
|
Омская
область
|
87.3
|
100.8
|
107.9
|
112.6
|
108.0
|
110.6
|
Томская
область
|
92.3
|
104.1
|
110.0
|
110.8
|
109.2
|
112.0
|
Читинская
область
|
86.8
|
109.8
|
109.3
|
107.5
|
101.6
|
107.4
|
в т.ч.
Агинский-Бурятский АО
|
…
|
…
|
…
|
100.8
|
112.4
|
107.6
|
Дальневосточный
ФО
|
92.5
|
106.2
|
103.0
|
105.9
|
103.8
|
106.0
|
Республика
Саха (Якутия)
|
94.1
|
106.6
|
107.8
|
101.8
|
101.0
|
104.3
|
Приморский
край
|
93.9
|
106.5
|
98.3
|
99.9
|
104.6
|
105.8
|
Хабаровский
край
|
93.7
|
109.2
|
111.6
|
108.2
|
106.4
|
104.1
|
Амурская
область
|
89.4
|
103.9
|
106.3
|
117.6
|
96.6
|
104.1
|
Камчатская
область
|
92.0
|
93.0
|
106.3
|
95.9
|
96.4
|
105.8
|
в т.ч.
Корякский АО
|
…
|
…
|
…
|
109.5
|
81.1
|
102.6
|
Магаданская
область
|
81.1
|
97.0
|
101.8
|
102.5
|
105.2
|
94.7
|
Сахалинская
область
|
95.9
|
119.1
|
84.8
|
116.6
|
106.2
|
116.5
|
Еврейская АО
|
86.9
|
105.1
|
102.8
|
108.5
|
109.3
|
107.5
|
Чукотский АО
|
77.1
|
92.4
|
105.1
|
129.4
|
141.8
|
125.6
|
1.1.4. Доминирующая в стране внутренняя производственно-территориальная
организация большинства регионов не обеспечивает их конкурентоспособность в
глобальном рынке. В результате советской политики размещения производительных
сил в
России не существует практически ни одного конкурентоспособного
территориального кластера как динамичной и внутренне конкурентной сети
близко локализованных предприятий, производящих одну и ту же или смежную
продукции и совместно обеспечивающих хорошие рыночные позиции для страны,
отрасли и самих предприятий. Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации
имеет монопрофильную экономику и основным донором их бюджетов выступают не
производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации. Даже
несырьевая и старонаселенная Тверская область, имеющая полиотраслевую структуру
хозяйства, на деле зависит от счетного количества предприятий (четыре
предприятия лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности
производят более 60% продукции отрасли; в машиностроении три предприятия
суммарно дают более 44%; в энергетике два предприятия обеспечивают почти 90%
производства). Монофункциональные регионы наиболее уязвимы при изменении
экономических условий. Монофункциональных городов больше всего в
старопромышленных региона Центра, Урала и в регионах нового освоения. В 13
регионах Российской Федерации доля таких городов превышает 60%. Хотя более 74%
монофункциональных городов - малые и средние, с населением менее 50 тыс.
человек, концентрация населения в них достаточно высока. Только в Свердловской
области в монофункциональных городах проживает 1,5 млн. человек (42% городского
населения), в моногородах республик Хакасия и Коми, Тюменской, Вологодской,
Архангельской областей - более половины всего городского населения. На долю
монофункциональных городов приходится более 40% городского населения Сибири.
Поэтому инвестиции в России пока идут преимущественно в сырье, в крупные
корпорации, в большие рынки, но не в конкурентоспособные в мировом масштабе
территориально-производственные кластеры.
Таблица 1.1.3. Регионы с наибольшей долей
монофункциональных городов
|
Количество
городов, всего
|
В том
числе монофункциональных
|
Доля
монофункциональных городов, %
|
Чукотский
АО
|
3
|
3
|
100
|
Республика
Хакасия
|
5
|
4
|
80
|
Республика
Карелия
|
13
|
10
|
77
|
Ивановская
область
|
16
|
12
|
75
|
Свердловская
область
|
47
|
33
|
70
|
Кемеровская
область
|
20
|
14
|
70
|
Нижегородская
область
|
25
|
17
|
68
|
1.2 Социальные (демографические, квалификационные
и этнокультурные) проблемы регионов России
Сложившаяся региональная организация Российской
Федерации пока не в полной мере обеспечивает воспроизводство и капитализацию
ключевого актива страны – человеческих ресурсов. В силу этого региональное
развитие сталкивается с целым комплексом социальных (демографических,
квалификационных, этнокультурных) проблем.
1.2.1. Сложившаяся в результате первичной
индустриализации система расселения России
не обеспечивает воспроизводства человеческих
ресурсов в большинстве регионов. Во-первых, подавляющее большинство
крупногородских агломераций с демографической и миграционной точки зрения
подвержены долгосрочной стагнации. Из 13 городов-миллионников рост
демонстрируют только Москва, Ростов-на-Дону и Волгоград. Пермь покинула «клуб
миллионеров», снизив свою численность. Несколько крупнейших городов страны
также вплотную подошли к этому символическому барьеру. Во-вторых, в
целом за
1991-2001 годы численность граждан, проживающих в городах, уменьшилось на 4,3
млн. человек, или на 3,9%. В-третьих, господствующая индустриальная урбанизация
привела к так называемому «современному типу воспроизводства населения» или «демографическому
переходу» (снижение рождаемости и смертности и постепенный переход к простому
воспроизводству). Соотношение рождаемости и смертности в последние десятилетия
лет менялось в сторону распространения естественной убыли населения на все
большее число регионов России. В 1990 г. она охватывала только наиболее
постаревший Центр и Северо-Запад страны, а к 2003 г. распространилась на
подавляющей части территории - в 74 субъектах федерации из 89. Естественный
прирост сохранился только на Северном Кавказе (Чечня, Дагестан, Ингушетия,
Кабардино-Балкария) и в некоторых регионах Сибири, причем по разным причинам. В
республиках Тыва и Алтай, Агинском Бурятском округе положительный естественный
прирост связан с незавершенностью демографического перехода и более высокой
рождаемостью, а в северных автономных округах (Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком
и других) - с более молодой возрастной структурой населения. Самая большая
естественная убыль - в областях Центра и Северо-Запада, особенно в Псковской,
Тверской и Тульской областях (минус 14-16 человек на 1000 человек населения). В ряде
регионов за последние полтора десятилетия исчезли 1/3 населенных пунктов.
Деревня впервые за всю российскую историю оказалась не способна к
самовоспроизводству[1].
Карта
1.2.1.
1.2.2. Сохранение нынешнего уровня рождаемости (при
неизменной смертности и отсутствии миграционного прироста) может к 2050 году
привести к ежегодной убыли населения в размере 1,8%
и увеличению доли населения пенсионного
возраста с 20,5% по переписи населения 2002 года до 34–35%, при
одновременном сокращении доли детей и подростков, населения трудоспособного
возраста. Средний возраст живущих в России с 1989 по 2002 гг. вырос с 34,8 до
37,8 лет. При этом средний возраст мужчин вырос с 31,9 до 35,3 лет, а женщин -
с 37,2 до 40,0 лет, то есть старение мужской части населения происходило
быстрее, чем женского. По данным переписей, старение затронуло население всех
регионов, кроме жителей Чечни и Ингушетии, где средний возраст живущих
сократился на 2,5 года (данные по этим республикам наименее достоверны). В
остальных регионах скорость старения различается весьма существенно - от 6,0 лет
в Магаданская области, до 1,1 - в Дагестане. Сильнее всего состарилось быстро
уменьшающееся население Дальнего Востока, но процесс старения не обошел и
растущее население Ханты-Мансийского автономного округа, средний возраст
которого возрос на 5,8 лет. Это связано с резко сократившимся оттоком пожилого
населения из регионов нового освоения[2].
Карта 1.2.2.

При дальнейшем нарастании негативных
тенденций в рождаемости и смертности численность экономически активного
населения к 2010г. сократится по сравнению с 2005г. на 3.6 млн. человек, а к
2015г. –еще на 7 млн. (за 10 лет –на 10.6 млн. человек)[3].
Второе пятилетие будет наиболее неблагоприятным для наращивания трудового
потенциала страны. При такой динамике численности экономически активного
населения удвоение за десятилетие ВВП представляется весьма проблематичным. Для
удвоения нужно чтобы каждые 5 лет ВВП возрастал в 1.416 раза (среднегодовые
темпы роста 1.072). Если принять среднегодовые темпы прироста
производительности труда в 4% (темпы роста 1.04), то для поддержания темпов
роста ВВП на нужном уровне, необходимо не сокращение численности занятого
населения, а его рост, как минимум в 1.386 раза. Очевидно, что в условиях
сокращения численности экономически активного населения до 96.7% (2010г. к
2005г.=0.967) объем ВВП может быть увеличен лишь в 1.177 раза (3.3% в среднем
за год).
Общее сокращение численности населения
Российской Федерации и генеральная тенденция миграции в России опасны с
геополитической точки зрения. Они могут привести к образованию «демографического
вакуума» в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока и создают объективные
предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран, что не
отвечает экономическим и геополитическим интересам страны.
Уменьшение численности молодежи,
достигающей возраста совершеннолетия, вызывает опасность обострения проблемы
комплектования вооруженных сил, правоохранительных органов и иных силовых
структур, что представляет собой угрозу сокращения оборонного потенциала
страны, охраны государственных границ и проведению других мер, связанных с
национальной безопасностью.
Сокращение численности детей и подростков
приведет к возникновению проблем трудовых ресурсов, способных воспроизводить и
развивать материальный и интеллектуальный потенциал Российской Федерации.
Уменьшение численности населения рабочих возрастов создает угрозу сокращения
экономического потенциала страны. В условиях ожидаемого экономического роста,
сокращение экономически активного населения вызовет дефицит рабочей силы.
1.2.3. В стране чрезвычайно мало привлекательных
для миграционного притока населения регионов. Во-первых, в настоящее
время сальдо внешней миграции России формируется из положительного
миграционного прироста со странами СНГ и Балтии (за счет этих стран Россия приобретает
население) и за счет миграционной убыли в обмене со странами дальнего зарубежья
(рис. 1.2.1). Миграционный прирост со странами СНГ увеличивался до 1994 г. за
счет прибытия в Россию большого числа мигрантов из этих стран, затем началось
его сокращение. По итогам 2004 г. миграционный прирост по сравнению с 1994 г.
сократился с 846 тыс. до 40 тыс. человек – более чем в 20 раз.
Рис. 1.2.1
Миграционный обмен России со странами СНГ и дальнего зарубежья в 1997-2003 гг.,
человек[4]
Во-вторых, результаты миграционного обмена
со странами дальнего зарубежья наоборот складываются не в пользу России в
количественном и качественном измерениях. За период 1989-2004 гг. страну покинули
около 1,2 млн. человек, в то время как прибыло в Россию всего 170 тыс. человек
из стран дальнего зарубежья. Основными странами выезда россиян на постоянное место
жительства являлись Германия, Израиль и США. В-третьих, внутри страны мало зон
привлекательных для миграционного притока населения. В 1990-х годах начался
отток населения из регионов севера и востока России. За 1990-2000 гг. Дальний
Восток потерял за счет миграций около 900 тыс. человек, Европейский Север -
более 300 тыс., Восточная Сибирь - около 200 тыс. Только Западная Сибирь
сохраняла в 1990-е годы положительное сальдо миграций за счет притока
переселенцев из Казахстана и Средней Азии. Изменилась география трудовых
миграций. С середины 1990-х гг. притяжение Москвы с ее огромным рынком труда
стало более ощутимым для жителей многих соседних областей, зона трудовых
миграций в столицу охватила весь Центральный район. Кроме того, растет трудовая
миграция мужчин молодых и средних возрастов из республик Северного Кавказа в
регионы и крупные города Центральной России, нефтегазодобывающие округа
тюменского Севера. Но оценить ее объемы сложно, так как подавляющее большинство
мигрантов трудоустраивается в неформальном секторе экономики, что далеко не
полностью учитывается при регистрации проживания. В то же время в целом только
на Московскую агломерацию приходится порядка 75% всей внутренней миграции
страны. Особенно остро ситуация утраты трудовых ресурсов и миграционной
привлекательности стоит для ряда регионов, переживших в 1990 – в начале 2000-х
годов масштабный отток населения. Например,
из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей уезжают в
основном трудоспособные жители и семьи с небольшим числом детей, т.е. наиболее
конкурентоспособная часть населения. Это видно при сравнении возрастных
структур населения Севера и покидающих его мигрантов: в разных регионах доля трудоспособного
населения в 2000 году составляла 61-69%, а среди мигрантов - 73%, доля детей -
соответственно 20-27% и 17%. Только по доле старших возрастов население Севера
и мигранты 2000 года сблизились (6-14% и 10% соответственно), хотя в 1998 году
доля пожилых возрастов среди мигрантов была меньше (8%). По сравнению с
советским периодом, когда миграция уходящих на пенсию была одним из основных
потоков, в конце 1990-х годов доля лиц от 50 лет и старше составляла только
14-15% покидающих Север. Но все же структурные сдвиги последних лет показывают,
что ситуация постепенно нормализуется - в начале 2000-х годов эта доля выросла
до 17-19%. В целом же в 40% регионов России (36 из 89) сильная естественная
убыль дополняется миграционным оттоком, большая часть таких регионов (25%)
расположена в освоенной Европейской части страны и пока в них отток невелик.
Только в трех субъектах Российской Федерации – тюменских округах и Ненецком АО
– положительный естественный прирост дополняется миграционным (в Ингушетии это
временная ситуация, связанная с перемещением беженцев из Чечни)[5].
Карта 1.2.3

1.2.4. Низкая мобильность населения
внутри страны также постепенно превращается в чрезвычайно острую
проблему регионального развития России. Для целого ряда регионов одним из
главных барьеров для экономического роста становится дефицит трудовых ресурсов.
Начиная с 2006 года, убыль трудоспособных ресурсов будет быстро набирать темп
(от –0,25% в 2006 году до –1,2% с 2009 года). К 2010 году численность населения
в трудоспособном возрасте станет меньше на 3,6 млн. человек. Для ежегодного
возрастания ВВП не менее чем на 7%, необходимо, чтобы совокупный рост
численности занятых и производительности труда оставался таким же. Средний темп
повышения производительности труда в благоприятных 2001-2002 годах составлял
3.2%, а численность занятых возрастала в среднем на 1.4%. Среднегодовой прирост
ВВП в эти два года составлял 4.6-4.7%. При сохранении темпов повышения
производительности труда на уровне 2001-2002годов для увеличения ВВП ежегодно
на 7.2% необходим ежегодный рост численности занятых в 3.7%.
Таблица
1.2.1. Индексы
ВВП, численности занятых и производительности труда (в %)
Показатели
|
2000г. к
1996г.
|
2002г. к
2000г.
|
2002г. к
1996г.
|
Внутренний валовой
продукт[6]
|
101.6
|
1.095
|
1.113
|
Численность
занятого экономически активного населения[7]
|
1.022
|
1.028
|
1.051
|
Производительность
труда[8]
|
0.994
|
1.065
|
1.059
|
Ситуация могла бы разрешиться за счет
мобильности населения – его перетока в регионы и сферы, в которых
обеспечивается наивысшая капитализация (производительность) человеческих
ресурсов. Но в большинстве российских регионов данная мобильность населения
предельно низка. Пространственная мобильность сдерживается совокупностью
факторов:
1.
институтом регистрации и
неразвитостью рынка жилья, неспособного принять значительные массы населения
при их перемещениях по стране. В результате, человек не может жить там, где
есть работа, а вынужден работать там, где у него есть жилье
2.
частичным сохранением
системы натуральных льгот, расширением бюджетного сектора в ряде регионов как
способом удержания населения,
3.
большими транспортными
издержками на перемещения (как для маятниковой, так и для долгосрочной
миграции).
В стране степень подвижности населения —
как фактор внутренней миграции — находится на уровне начала эпохи индустриализации.
1.2.5. Низкая пространственная
мобильность накладывается на низкую квалификационную мобильность населения:
ведь если человек не может перемещаться в пространстве, следуя за рыночными
предложениями в своей профессиональной нише, он вынужден менять профессии,
подстраиваясь под предложения в месте проживания. Но в большинстве регионов
система профессионального образования развернута под уже не существующие советские
территориально-производственные комплексы и не справляется с задачей
обеспечения достаточной квалификации населения. В силу этого складывается
ситуация, во-первых, массовой депрофессионализации населения; во-вторых, утраты
выгоды от ранее сделанных образовательных инвестиций; в-третьих, общего
снижения качества профессионального образования, ориентированного на
потребности предыдущего этапа развития регионального хозяйства или, в лучшем
случае, текущего момента; в-четвертых,
временных, но массовых потерь рынка труда, когда большая часть населения тратит
время на малоперспективное переобучение. Практически
во всех регионах с высокими темпами экономического роста (Москва,
Санкт-Петербург, Тюменская область и т.д.) наблюдается одинаковая картина на
рынке труда: не хватает квалифицированных рабочих, существует переизбыток
специалистов с высшим образованием (зачастую гуманитарных специальностей) и в
то же время недостаток квалифицированных специалистов как технических, так и
гуманитарных направлений (но с опытом работы или наличием второго,
управленческого, образования). При этом образовательная система в случае
отсутствия связей с производственным сектором, скорее всего, не сможет
восполнить существующие проблемы на рынке труда[9].
1.2.6. Сложившаяся региональная организация страны
пока не в полной мере обеспечивает воспроизводство и капитализацию ключевого
актива – человеческих ресурсов. Это выражается в дестабилизации
качества жизни населения части российских регионов, их сильной стратификации по
данному показателю, как между субъектами Российской Федерации, так и внутри
них. Схема социальной стратификации народонаселения страны[10]
выглядит в настоящий момент следующим образом:
Схема 1.2.1
Карта 1.2.4[11].

Карта 1.2.5[12]

Карта 1.2.6[13]


Такая социальная
стратификация российского общества не позволяет, во-первых, включить население
в софинансирование социальных реформ в области здравоохранения, образования и
ЖКХ, без чего будущее реформ остается весьма проблематичным. Во-вторых,
рассчитывать на определенный рост рынка потребления, при нынешних объемах
которого невозможен быстрый рост экономики, соответственно, и проблематична
задача удвоения ВВП в заданные сроки. В-третьих, социальная стратификация не
позволяет рассчитывать на изменение структуры формирования доходной части
бюджетов различного уровня (в смысле увеличения доли участия населения).
В-четвертых, блокирует появление в ближайшем будущем устойчивых институтов
гражданского общества на территориях.
1.2.7. В России
сложилась недостаточная продуктивность межэтнических и межконфессиональных,
кросскультурных взаимодействий, которые на протяжении предыдущего этапа
российской истории были одним из основных источников роста глубины культуры
страны и обеспечивали необходимое для развития культурное разнообразие. С одной
стороны, в Российской Федерации резко возросла русская этническая компонента (в 1991 году русская этническая компонента резко
возросла и составила около 82%, при том, что в СССР и в Российской империи доля
русского населения не превышала 55%). С другой стороны, низкая пространственная
мобильность населения, «регионализация» институтов, отвечающих за формирование
человеческого капитала (развертывание в каждом регионе собственных автономных
систем профессионального образования, культурных учреждений, рост правового
значения этно-конфессиональных различий) привели к падению уровня этнической и
конфессиональной комплементарности, которой характеризовалась Россия, падению
способности к ассимиляции, интеграции и натурализации мигрантов. Во многом это
создает на территории Российской Федерации «анклавы безработицы и экономической
стагнации», границы которых совпадают с границами расселения определенных
этнических и конфессиональных групп. Данные региональные различия имеют
потенциал политической конфликтности и при определенных условиях способны
создавать угрозу стабильности общественного порядка в стране.
Таблица 1.2.2 Этнический состав населения
России по данным переписей 1989 и 2002 годов.
Этнические группы
|
2002
|
1989
|
В % к 1989
|
Тыс.
|
%
|
Тыс.
|
%
|
Все население
|
145164,3
|
100,00
|
147021,9
|
100,00
|
98,74
|
Русские
|
115868,5
|
79,82
|
119865,9
|
81,54
|
96,67
|
Татары
|
5558,0
|
3,83
|
5522,1
|
3,76
|
100,65
|
Украинцы
|
2943,5
|
2,03
|
4362,9
|
2,97
|
67,47
|
Башкиры
|
1673,8
|
1,15
|
1345,3
|
0,92
|
124,42
|
Чуваши
|
1637,2
|
1,13
|
1773,6
|
1,21
|
92,31
|
Чеченцы
|
1361,0
|
0,94
|
899,0
|
0,61
|
151,39
|
Армяне
|
1130,2
|
0,78
|
532,4
|
0,36
|
212,28
|
Мордва
|
844,5
|
0,58
|
1072,9
|
0,73
|
78,71
|
Белорусы
|
814,7
|
0,56
|
1206,2
|
0,82
|
67,54
|
Аварцы
|
757,1
|
0,52
|
544,0
|
0,37
|
139,17
|
Казахи
|
655,1
|
0,45
|
635,9
|
0,43
|
103,02
|
Удмурты
|
636,9
|
0,44
|
714,8
|
0,49
|
89,10
|
Азербайджанцы
|
621,5
|
0,43
|
335,9
|
0,23
|
185,03
|
Марийцы
|
604,8
|
0,42
|
643,7
|
0,44
|
93,96
|
Немцы
|
597,1
|
0,41
|
842,3
|
0,57
|
70,89
|
Кабардинцы
|
520,1
|
0,36
|
386,1
|
0,26
|
134,71
|
Осетины
|
514,9
|
0,35
|
402,3
|
0,27
|
127,99
|
Даргинцы
|
510,2
|
0,35
|
353,3
|
0,24
|
144,41
|
Буряты
|
445,3
|
0,31
|
417,4
|
0,28
|
106,68
|
Якуты
|
444,0
|
0,31
|
380,2
|
0,26
|
116,78
|
Кумыки
|
422,5
|
0,29
|
277,2
|
0,19
|
152,42
|
Ингуши
|
411,8
|
0,28
|
215,1
|
0,15
|
191,45
|
Лезгины
|
411,6
|
0,28
|
257,3
|
0,18
|
159,97
|
1.3. Проблемы управления региональным
развитием в России
Стабилизация бюджетной системы страны и экономический рост дал
государству необходимые ресурсы для реализации политики выравнивания
социально-экономического развития регионов. Сегодня можно констатировать, что
административные и институциональные механизмы государственного управления
региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте
использованных инструментов достигнут предел эффективности политики
выравнивания.
Для российского государства в сфере региональной политики возник целый
ряд новых проблем.
1.3.1. Политика выравнивания
социально-экономического развития регионов, характерная для эпохи первичной
индустриализации, и рассчитанная на размещение в регионах основных фондов,
предназначенных для выпуска типовой массовой продукции, а также предполагающая
концентрацию рабочей силы, была заменена на
политику выравнивания последствий
открытия внутреннего рынка.
Бюджетное выравнивание отстающих в
адаптации к рыночным условиям регионов пока не привело к ожидаемым результатам.
Регионы-лидеры стали терять мотивацию к развитию, а среди
остальных территорий начали проявляться иждивенческие настроения.
1.3.2. Для
управления региональным развитием в целом использовался ограниченный набор
инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным
целевым программам. Современные инструменты в систему государственного управления
региональным развитием внедряются чрезвычайно медленно. Во-первых,
проведение административной реформы и внедрение бюджетирования,
ориентированного на результат, сосредоточилось в основном на федеральном уровне
государственной власти. В силу это трудно определить качество регионального
управления, выделить показатели развития российских регионов, зафиксировать их
связанность с действиями органов государственной власти. Во-вторых, отсутствует
признанная типология регионов, позволяющая дифференцировать названные
показатели для каждого типа территорий, а на основании этого определить по
отношению к ним параметры государственной политики. В-третьих, отсутствуют
механизмы согласования и синхронизации стратегий регионального развития
субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и
федеральных отраслевых стратегий. В результате межрегиональная кооперация фактически отсутствует, бюджетные средства
используются недостаточно эффективно. Федеральные целевые программы не решают
этой задачи. В-четвертых, отсутствует утвержденная Генеральная схема
пространственного развития Российской Федерации, в которой были бы обозначены
федеральные приоритеты в отношении развития конкретных регионов страны,
призванных обеспечить и поддержать решение общенациональных задач удвоения ВВП,
сокращения уровня бедности и сохранения целостности страны, в отношении
старопромышленных регионов, в отношении сырьевых зон. В-пятых, различные аспекты деятельности
территориального планирования «разнесены» по различным ведомствам. Реформы
инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия
реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не
синхронизированы. В-шестых, утрачена культура планирования использования территории. Аналитическая модель новой пространственной
организации страны не востребована в правоприменительном и бюджетном процессе.
Проектно-планировочная документация сохраняется в том виде, в каком она
сложилась еще в советскую эпоху, но относительно эффективно может выполнять
свою регулирующую функцию. В современных условиях, разработанная в 1994 году
Генеральная схема расселения Российской Федерации не выполняет своей
координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти территорий.
1.3.3. Сложившаяся административно-территориальная
форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной.
В ряде случаев старые административные
границы сковывают развитие социально-экономических процессов в России,
сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность
региональных стратегий развития. В частности, старые административные формы
российских регионов оказались маловосприимчивы к идущему в мире процессу нового
регионального строительства, облекаемого в соответствующие правовые формы. Так,
в мире новые крупные регионы становятся более активными игроками на
глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их
столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии;
схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми
и понятными. Недаром Польша в преддверии вступления в Евросоюз осуществила
укрупнение своих воеводств. Вместо 49, было создано 16 регионов (воеводств).
Широкую известность получил опыт создания ассоциаций муниципалитетов в США и
Японии (по поправкам 1994 года к закону Японии «О местной автономии», было
юридическое признание «коики рэнго» («ассоциаций обширных районов») со
специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач
силами нескольких префектур и/или городов). В Европе принята рамочная конвенция
о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская
конвенция от 21 мая 1980 года). Сегодня в Европе эффективная форма приграничных
сообществ представлена 136 еврорегионами и, в том числе, в Центральной и
Восточной Европе – 42. Укрупнение
регионов как способ обеспечить их конкурентоспособность и минимизировать
непроизводительные расходы, в полной мере использовать известный всем
экономистам «эффект масштаба» является процессом набирающим силу и обретающим
все новые формы. В частности, после завершения строительства соединяющего
датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города
фактически образовали «единый муниципалитет». В настоящий момент по пути создания «единого муниципалитета» фактически
уже движутся эстонский Таллинн и финский Хельсинки. Следует учитывать:
Европейский союз исходит из того, что в ХХI веке «Европа стран» станет «Европой
регионов». Именно регионы будут обеспечивать глобальную конкурентоспособность.
Тренд на их укрупнение является естественным. Интенсивное новое региональное
строительство идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В частности, Китайская
народная Республика реализует план создания почти 100 новых городов - «миллионников»,
в ноябре 2003 года Госсовет КНР создал «руководящую группу» по возрождению
«старых промышленных баз» в северо-восточных провинциях Ляонин, Цзилин и
Хэйлунцзян как едином старопромышленном регионе. Очевидно, что процессы новой
регионализации затрагивают, в том числе и российские территории. Во многом эти
процессы определяются глобальными тенденциями и развертываются в
геополитической и геоэкономической логике. Принимаемая в стране форма освоения
территориальных процессов должна обеспечивать конкурентоспособность и
безопасность России и ее отдельных территорий.