Рубрикатор
 
Города
Области
Документы
Статьи
О сайте
Почтовые индексы
Контакты

 
 

Социальные и технологические аспекты экологичного развития

2011 Аналитический доклад подготовлен сотрудниками Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к четвертому Невскому международному экологическому конгрессу.

Первая глава работы содержит справочные и аналитические материалы, посвященные деятельности трех прошедших конгрессов, а также анализ реализации их рекомендаций.

Вторая глава доклада посвящена проблемам эффективного использования природных ресурсов. Значительное внимание уделяется переработке отходов, анализируются современное состояние этой сферы в России, нормативная правовая база и зарубежный опыт.

Третья глава – «Здоровье человека и экологическое образование» – рассматривает влияние качества окружающей среды на здоровье человека, а также значение экологического образования населения для сохранения природной среды и устойчивого развития общества.

Четвертая, завершающая глава доклада рассматривает роль государственных органов власти и гражданского общества, их взаимодействие в вопросах рационального природопользования. В ней также раскрывается опыт природоохранной деятельности парламентов европейских стран.


Глава 1. Невский международный экологический конгресс и задачи развития России

1.1 О Невском международном экологическом конгрессе

Невский международный экологический конгресс (далее – Конгресс) проводится ежегодно с 2008 года. За это время Конгресс стал крупнейшей дискуссионной площадкой, на которой обсуждается экологическая проблематика.

Первый Невский международный экологический конгресс прошел 9 декабря 2008 года в Санкт-Петербурге по инициативе Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ). Обсуждались вопросы обеспечения экологической безопасности, сохранения благоприятной среды обитания для человека и природных ресурсов планеты. В работе Конгресса приняли участие более 700 представителей органов государственной власти, бизнеса, научных кругов, общественных организаций из 18 стран мира.

Участники первого Невского международного экологического конгресса отметили, что обеспечение экологической безопасности должно рассматриваться как глобальная задача, напрямую связанная с ответственностью различных стран, организаций и каждого человека. 15 мая 2009 года Межпарламентская Ассамблея государств – участников СНГ, Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при поддержке Правительства Российской Федерации провели второй Невский международный экологический конгресс на тему «Энергетика и экологическая  безопасность среды обитания в условиях глобального экономического кризиса».

Основное внимание было уделено вопросам укрепления трансграничного сотрудничества в сфере использования энергоресурсов и  охраны окружающей среды, гармонизации экологического законодательства государств – участников СНГ и стран – членов Совета Европы, обмену информацией и опыту реализации успешных стратегий и программ по повышению экологической безопасности потребления энергетических ресурсов, сохранению экосистем, а также смягчению последствий техногенных экологических катастроф и стихийных бедствий, связанных с изменением климата.

Тематика «круглых столов» второго Невского международного экологического конгресса – «Экологическая безопасность в энергетике»; «Трансграничное сотрудничество в сфере обеспеченияэкологической безопасности»; «Здоровье населения и окружающая среда: гражданское общество за безопасную энергетику»; «Экологические проблемы среды обитания человека и обеспечение устойчивого пользования энергетическими ресурсами». 14–16 мая 2010 года в Санкт-Петербурге под эгидой Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при поддержке Правительства Российской Федерации прошел третий Невский международный экологический конгресс.

Тема третьего Невского международного экологического конгресса – «Экологизация природопользования – основа модернизации экономики в равновесии с природой». В его рамках были проведены следующие тематические «круглые столы»: «Энергоэффективность и экологический прогресс», «Экология как сфера глобального взаимодействия», «Экология и здоровый образ жизни», «Чистая вода – источник жизни и здоровья», «Гражданское общество – за «зеленую планету».

В работе Конгресса в  разные годы принимали участие представители ПАСЕ, Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), представители законодательной и исполнительной власти стран СНГ, а также Норвегии, Афганистана, Республики Корея, представители профильных министерств и ведомств России.

На четвертом Невском международном экологическом конгрессе, который пройдет 16–17 мая 2011 года в соответствии с Планом мероприятий, посвященных 20-летию Содружества Независимых Государств, будут рассмотрены актуальные проблемы формирования инновационных механизмов развития социальноэкологической сферы, в том числе инновационная концепция Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО) «Зеленая промышленность». ЮНИДО – официальный партнер Конгресса.

В рамках пленарных заседаний и тематических «круглых столов» Конгресса планируется обсудить вопросы повышения эффективности и экологической безопасности использования природных ресурсов путем совершенствования законодательства, развития экологической инфраструктуры, укрепления межрегионального и приграничного сотрудничества на пространстве Содружества Независимых Государств и внедрения экологически ориентированных, ресурсосберегающих технологий для обеспечения здоровой среды обитания и повышения качества жизни человека, сохранения биоразнообразия, защиты лесов, а также пропаганды экологической культуры, повышения роли гражданского общества в реализации экологической политики государства.

1.2. О ходе реализации итоговых решений Невского международного экологического конгресса

Невский международный экологический конгресс проходил в декабре 2008, мае 2009 и мае 2010 годов. Документы, принятые по итогам работы Конгресса, содержат рекомендации, направленные на улучшение охраны окружающей среды.

Проведенный анализ рекомендаций и современной практики показывает, что наиболее активно внедряются предложения в области рационального использования ресурсов, энергетических инноваций, международного сотрудничества, экологической ответственности, требований к транспорту.

I. Международное сотрудничество

Предлагалось:  В рамках международного сотрудничества участники Конгресса отмечали необходимость поддержания экологической безопасности трансграничных водных объектов, проведения совместной государственной экологической экспертизы, сближения экологического законодательства стран СНГ и европейского экологического законодательства, экологических стандартов.

Сделано или делается: Продолжается разработка программ поддержания экологической безопасности трансграничных водных объектов, общих правил использования водотоков. Эта работа ведется в рамках соглашений о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов с сопредельными государствами и созданных рабочих органов (комиссий, уполномоченных, рабочих групп). Проводится совместный мониторинг, обмен информацией, согласование режимов использования водных ресурсов и действий в чрезвычайных ситуациях.

Обмен опытом по решению экологических проблем и проведению совместной государственной экологической экспертизы ведется в рамках заключенных соглашений и межправительственных комиссий государств – участников СНГ.

В целях сближения экологического законодательства стран СНГ и европейского экологического законодательства в рамках Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ подготовлен проект новой редакции Конвенции об экологической безопасности государств – участников СНГ. В рамках МПА СНГ разработан модельный закон «О зонах экологического бедствия», подготовлен модельный закон «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде». Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды ведется работа над модельными законами «О стратегической оценке состояния окружающей среды», «Об экологическом аудите», «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта».

В рамках МПА СНГ идет доработка нормативных документов к проекту Конвенции об экологической безопасности государств – участников СНГ. Следует отметить, что наработки в области модельного экологического права СНГ по-прежнему недостаточно используются при формировании российского природоохранного законодательства.

Для сближения экологических норм стран СНГ с наиболее передовыми экологическими стандартами были приняты Рекомендации «О координации совместных действий парламентских делегаций государств – участников СНГ в работе международных организаций»1.

С целью активизировать трансграничное сотрудничество в области сохранения природных объектов в феврале 2010 года в 5 регионах Сибири и Дальнего Востока стартовала акция «Дни Амура» с целью выработки и принятия схемы комплексного использования и охраны реки  Амур, работает межрегиональный Координационный комитет по устойчивому развитию в бассейне р. Амур. Совместно с китайскими органами лесного хозяйства и Всемирным фондом дикой природы ведется работа по мониторингу численности амурского тигра в рамках Соглашения, подписанного в октябре 2009 года.

1 Постановление МПА СНГ от 3 декабря 2009 года № 33-21.

 

II. Общие вопросы экологии

Предлагалось: Участники Конгресса отмечали важность формирования единой государственной системы экологического мониторинга; проведения государственной экологической экспертизы и экологического контроля проектов, реализуемых в России; ужесточения надзора в сфере исполнения природоохранного законодательства; научной разработки экологической составляющей стратегического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации; стимулирования предприятий и организаций, инвестирующих в ресурсосберегающие, экологически чистые, малоотходные технологии и в природоохранные мероприятия; оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом показателя состояния окружающей среды.

Сделано или делается:  Проблемам охраны окружающей среды, мерам по улучшению экологической ситуации в Российской Федерации сегодня уделяется повышенное внимание. Идет подготовка базового документа, который называется «Основы экологической политики России на период до 2030 года».

Вопросы повышения эффективности и согласованности экомониторинга, формирования единой государственной системы экологического мониторинга находятся в ведении Минприроды и Росгидромета. Президент России Д.А. Медведев поручил Правительству России подготовить законопроект, направленный на повышение эффективности организации государственного экологического мониторинга.

Проведение государственной экологической экспертизы и экологического контроля проектов, реализуемых в  России, признано необходимым. В 2009 году приняты постановления Правительства России об осуществлении госэкоконтроля и о перечне его объектов. Но в целом возможности государства и общества в сфере экологического контроля и экспертизы остаются ограниченными.

Например, принятые в  2006 году под предлогом снижения бюрократических барьеров поправки в Градостроительный кодекс привели к фактическому упразднению в строительстве государственной экоэкспертизы и контроля.

Президент России Д.А. Медведев в 2010 году дал поручение Правительству подготовить проект федерального закона, направленного на повышение эффективности государственного экоконтроля на федеральном и региональном уровне, а также представить предложения о внесении изменений в законодательство в части обеспечения обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов; разработать и утвердить нормативные правовые акты, направленные на совершенствование процедуры оценки воздействия на окружающую среду при проведении государственной экологической экспертизы.

Прорабатывается возможность расширения полномочий Ростехнадзора в части приостановления во внесудебном порядке работы предприятий при нарушении ими правил безопасности.

В сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации, по данным Минприроды России, за последние годы наблюдается устойчивая тенденция увеличения выявляемых органами прокуратуры нарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также рост количества лиц, привлекаемых к различным видам ответственности, а также числа направленных в суды исков2.

Научным разработкам экологической составляющей стратегического прогноза социально-экономического развития Российской Федерации уделяется достаточное внимание.

2 Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году».

Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года во многом определяет задачи экологии и рационального природопользования. Оценки и прогнозы влияния экоклиматических факторов на социально-экономическую обстановку представлены в докладах Минприроды, Росгидромета.

По вопросу внедрения наилучших существующих технологий на объектах хозяйственной и иной деятельности и разработки экономических и правовых механизмов стимулирования предприятий и организаций, инвестирующих в ресурсосберегающие, экологически чистые, малоотходные технологии и в природоохранные мероприятия, были подготовлены проекты законов, которые были возвращены авторам из-за отсутствия заключения Правительства Российской Федерации. Так, членами Совета Федерации В.П. Орловым, Н.П. Чуркиным был внесен в Государственную Думу проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в части экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, применяющих НДТ), направленный на повышение заинтересованности хозяйствующих субъектов к реализации природоохранных мероприятий и внедрению наилучших доступных технологий. В Государственную Думу (членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы) был внесен проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (в части уточнения понятийного аппарата, критериев и обоснования выбора наилучших доступных технологий, информационного обеспечения в области наилучших доступных технологий).

Минприроды России3 разработан и передан на согласование в Правительство России законопроект, призванный стимулировать хозяйствующие субъекты к модернизации производств и внедрению наилучших экологически безопасные технологий (с помощью налоговых льгот и субсидий, увеличения платы за выбросы и штрафов за сверхнормативные воздействия на природу). Намечено законодательно закрепить термин «наилучшие доступные технологии»*4.

*4  Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования системы нормирования воздействия на окружающую среду и введения мер стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»).

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев поручил Правительству России подготовить законопроект, направленный на разработку правовых и экономических механизмов, в том числе налоговых, стимулирующих хозяйствующие субъекты на снижение негативного воздействия на окружающую среду, включая внедрение наилучших технологий, а также представить предложения по созданию федерального и региональных экологических фондов.

Предложение участников Конгресса о снижении ресурсоемкости и  энергоемкости продукции одним из критериев профессионального и качественного управления, введении показателей состояния окружающей среды в систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации нашло поддержку Президента России. 13  мая 2010 года был подписал Указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».

III. Энергоэффективность и экология

Предлагалось:  В качестве направлений повышения энергетической эффективности участники Конгресса выделили необходимость внедрения энергоэффективных решений с целью уменьшения вредных выбросов; принятие федерального закона об энергосбережении и повышении энергетической эффективности;

развитие системы государственных стандартов Российской Федерации, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой и использованием энергетических ресурсов.

Сделано или делается: Внесены изменения в Федеральный закон «Об электроэнергетике» с целью сократить негативные последствия сжигания попутного газа, стимулировать его рациональное использование.

Закон об энергосбережении принят в конце 2009 года. По словам Президента России, в развитие этого закона «должны быть приняты специальные нормы и правила, пересмотрены действующие нормативы в строительстве, приняты соответствующие технологические регламенты и система экологических стандартов»*5. Утвержден План мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности.

Энергоэффективность  определена в числе приоритетов созданной в 2009 году Комиссии при Президенте России по модернизации и технологическому развитию экономики.

В марте 2010 года Комитет Совета Федерации по промышленной политике и Комитет Совета Федерации по естественным монополиям провели «круглый стол» на тему «Пути повышения энергоэффективности российской экономики.

В разработке находится ряд проектов ГОСТов в области ресурсосбережения (сокращения потерь ресурсов, обращения с отходами, внедрения наилучших доступных технологий, экологических требований к упаковке).

Минрегион России разработал правила установления требований к энергоэффективности для зданий, строений и сооружений6 (например, должны устанавливаться классы энергоэффективности многоквартирных домов).

*5 Вступительное слово на расширенном заседании президиума Государственного совета по вопросу повышения энергоэффективности российской экономики 2 июля 2009 года. 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 года № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов», от 25 января 2011 года № 19 «Об утверждении Положения о требованиях, предъявляемых к сбору, обработке, систематизации, анализу и использованию данных энергетических паспортов, составленных по результатам обязательных и добровольных энергетических обследований», от 25 января 2011 года № 20 «Об утверждении Правил представления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления информации для включения в государственную информационную систему в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности».

IV. Экология водных и лесных ресурсов

Предлагалось: В области экологии водных и лесных ресурсов участники Конгресса отмечали необходимость разработки федеральной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса России до 2020 года»; усиления ответственности за загрязнение окружающей среды; принятия мер по строительству, реконструкции, техническому перевооружению очистных сооружений.

Сделано или делается: В 2009 году Правительством России утверждена Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, создана рабочая группа Минприроды России по реализации плана мероприятий Водной стратегии.

Участники Конгресса признали, что ответственность за нарушение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду должна соответствовать принципу «тот, кто загрязняет, – платит». Правительство внесло в Государственную Думу проект закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и статью 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в части определения порядка расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах)». Законопроект предусматривает возмещение ущерба за нарушение законодательства о недрах в размере 100 процентов.

Президент России Д.А. Медведев поручил Правительству России подготовить проект закона, направленного на совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, а также представить предложения по совершенствованию правового регулирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, усилению ответственности за нарушение лесного законодательства.

В духе рекомендаций Конгресса о разработке комплекса мер по строительству, реконструкции, техническому перевооружению очистных сооружений ряд  российских регионов реализует собственные программы модернизации очистных сооружений, подобные меры включают или включали некоторые ФЦП («Юг России», «Развитие Калининградской области на период до 2010 года»).

 

V. Переработка отходов

Предлагалось: Отмечая критическую ситуацию с переработкой отходов, участники Конгресса считали необходимым разработать новые редакции федеральных законов «Об отходах производства и потребления» и «Об охране  атмосферного воздуха», содействовать увеличению доли перерабатываемых отходов производства и потребления.

Сделано или делается:  Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды ведется работа над проектом федерального закона «Об охране атмосферного воздуха». На рассмотрении в Госдуме находится проект закона «Об обращении с радиоактивными отходами». В апреле 2011 года в Совете Федерации прошла Всероссийская конференция «Проблемы формирования отходоперерабатывающей индустрии в Российской Федерации».

В 2009 году принято постановление Правительства России о лицензировании деятельности по обращению с отходами, введена госэкспертиза проектной документации на капитальные объекты по обращению с отходами. С 1 января 2010 года запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в специальный государственный реестр. Принято решение о создании в России системы сбора и утилизации пришедших в негодность автомобилей. Президент России Д.А. Медведев поручил Правительству России совместно с органами исполнительной власти регионов представить предложения по совершенствованию разграничения полномочий в области обращения с отходами между органами власти разного уровня; по наделению их полномочиями в  области ликвидации экологического ущерба; по подготовке долгосрочных целевых инвестиционных программ обращения с твердыми бытовыми и промышленными отходами; по реализации пилотных проектов переработки отходов, а также подготовить и внести в Госдуму проект закона, направленного на экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами, вовлечение их в хозяйственный оборот, предусмотрев устранение избыточных административных барьеров в этой сфере.

 

VI. Экология и роль гражданского общества. Формирование экологической культуры

Предлагалось: Отмечая важную роль гражданского общества в вопросах сохранения окружающей среды, участники Конгресса подчеркивали необходимость создания условий для участия институтов гражданского общества в реализации природоохранных мероприятий, поддержки деятельности неправительственных экологических организаций, которые содействуют экологическому образованию населения, ведут общественный экологический контроль и экспертизу, взаимодействуют с органами власти в вопросах охраны природы.

Сделано или делается: По инициативе Президента Российской

Федерации был принят Федеральный закон от 5 апреля 2010 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». Закон касается и некоммерческих организаций, занятых природоохранной деятельностью.

Глава 2. Эффективность использования природных ресурсов – основа «зеленой» экономики

2.1. Проблемы формирования отходоперерабатывающей индустрии в Российской Федерации Отходы – возобновляемый материальный и энергетический ресурс

По данным экспертов, в мире ежегодно производится около 4 млрд. тонн мусора, и примерно половина этого количества – бытовые отходы. Наибольшая доля приходится на США – 1 млрд. тонн, на Россию – 250 млн. тонн.

Переработка отходов (рециклинг) – важнейшее направление модернизации экономики, экологизации промышленности и государственного управления. Рециклинг – процесс возвращения отходов, сбросов и выбросов в процессы техногенеза, он уменьшает потребление первичного сырья и энергии при производстве единицы продукции*7. Современные технологии рециклинга*8 позволяют существенно снизить загрязнение воздуха, воды, уменьшить выбросы парниковых газов, сократить до минимума производство особо опасных для здоровья человека и окружающей среды отходов и объемы твердых отходов, требующих обширных полигонов и свалок*9.

*7 Производство алюминия из алюминиевого лома требует на 95% меньше энергозатрат, чем из бокситовой руды. 8 Нормы международного права ориентируют экологически значимые виды деятельности на имеющиеся методы и наилучшие виды природоохранной деятельности. В приложении к Хельсинкской конвенции 1992 года термин «наилучшая имеющаяся технология» означает последние достижения в разработке процессов, установок или эксплуатационных методов, доказавших практическую пригодность в качестве конкретной меры для ограничения сбросов, выбросов и отходов (включая малоотходную и безотходную технологии). Аналогичное определение дано в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «…наилучшая существующая технология» – технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. 9 Наиболее экологически проблемные виды хозяйственной деятельности перечисляются, например, в приложении № 1 к Орхусской конвенции 1998 года. Перечень категорий веществ, подлежащих регулированию, дан в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, принятой 22 марта 1989 года и вступившей в силу для России в мае 1995 года.

К материалам, широко используемым развитыми странами в переработке, относятся: металлы, стекло, пластик, бумага, текстиль и детали электроники. Главная трудность большинства направлений переработки отходов – относительная сложность и дороговизна технологий их сбора и сортировки.

Следует отметить, что с экономической точки зрения пластмассы – наиболее дорогой материал для рециклинга, например, в Великобритании вторичную переработку проходят 50% стали и алюминия, 40% бумаги, 30% стекла и только 10% пластмасс.

Ситуация с переработкой отходов в Российской Федерации и подходы к ее улучшению

До настоящего времени в нашей стране экологическая опасность отходов редко связывалась с экономическими потерями. Захоронение неотсортированных отходов ведет к безвозвратной потере до 90% продукции, имеющей реальный спрос на рынке вторичного сырья. При захоронении утильных фракций ежегодно безвозвратно теряется 9 млн. тонн макулатуры, 1,5 млн. тонн черных и цветных металлов, 2 млн. тонн полимерных материалов, 0,5 млн. тонн стекла*10. Кроме этого, из хозяйственного использования под полигоны отходов изымаются значительные территории.

Таким образом, в случае определения стоимостного выражения вреда, наносимого окружающей среде при захоронении отходов, следует говорить не только об экологическом, но и значительном экономическом ущербе для России.

В 2009 году было использовано и обезврежено 1661,4 млн. тонн отходов производства и потребления, что на 15% меньше, чем в 2008 году, и на 27% меньше, чем в 2007 году*11.

*10 По данным сайта специализированного информационно-аналитического журнала «Рециклинг отходов».

 *11 По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат)

 

Сравнительный анализ утилизации мусора в  Российской Федерации и в мире показывает, что наша страна серьезно отстает по этим показателям от передовых стран. Если в европейских странах сортируется и утилизируется до 40% отходов, 40% сжигается и только 20% подлежит захоронению на специальных полигонах, то в России структура обращения с мусором иная: твердые бытовые отходы (ТБО), например, по оценкам экспертов, на 95–98% подвергаются захоронению. В ряде стран Европы, по экспертным данным, уровень переработки вторичных ресурсов достигает 70–95%. В Белоруссии, например, в настоящее время этот уровень колеблется в пределах 15%, но уже к 2015 году планируется увеличить уровень переработки вторичного сырья до 70–80%*12.

Число предприятий в России, образующих отходы, составляет 1 208 20813. Наибольшее количество предприятий – 847 187 (70,1%) образуют бытовые отходы, 154 026 (12,7%) – промышленные отходы, 168 877 (14%) – другие виды отходов.

В Российской Федерации функционирует14 только 8 мусоросжигательных и 10 мусороперерабатывающих заводов, 37 мусоросортировочных комплексов.

По 2 мусоросжигательных завода действуют в городах Москве и Санкт-Петербурге. В Вологодской и Мурманской областях, Ставропольском и Приморском краях действуют по 1 мусоросжигательному заводу. Мусороперерабатывающие заводы построены в Свердловской, Самарской, Ленинградской и Белгородской областях.

Специальные полигоны для промышленных отходов отсутствуют в 32 субъектах Российской Федерации: Воронежской, Ивановской,

Тамбовской, Тверской, Калининградской, Псковской, Ростовской,

12 По данным научно-практического портала «Экология производства».


Кировской, Нижегородской, Пензенской, Саратовской, Ульяновской, Челябинской, Новосибирской, Томской, Амурской и Сахалинской областях; городах Москве и Санкт-Петербурге; республиках Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Мордовия, Хакасия и КабардиноБалкарской, Карачаево-Черкесской, Удмуртской, Чеченской; Приморском крае; Еврейской автономной области.

Эксперты отмечают, что в отличие от многих развитых стран в России охрана окружающей среды не вошла в число национальных приоритетов. Недооценка серьезности экологических угроз в нашей стране контрастирует с ростом внимания к повышению эффективности природоохранной деятельности в развитых странах*15.

Причин низкой эффективности утилизации отходов в России несколько: не закреплена ответственность производителей за обеспечение экологической безопасности на протяжении всего «жизненного цикла» продукции (производство – потребление – утилизация – размещение в окружающей среде); отсутствует конкретная детализация порядка экономического стимулирования в сфере обращения с отходами; не распределены исчерпывающим образом полномочия между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам организации использования, обезвреживания и захоронения коммунальных и промышленных отходов, установления лимитов на размещение отходов; не введены правовые нормы, предусматривающие управление потоками отходов на региональном уровне, включая сокращение объемов отходов, направляемых на захоронение, и создание замкнутых циклов обращения с отходами; не установлены на законодательном уровне специальные экономические и административные инструменты регулирования обращения с отдельными категориями отходов (медицинские, биологические, отходы упаковки, отходы электроники и бытовой техники, ртутьсодержащие отходы, просроченные пестициды и другие) с учетом особенностей их происхождения, использования, опасных свойств.

*15 Помимо США и Европы, растущее внимание экологичности производства уделяет и динамично развивающийся Китай. Например, решено запретить производство сверхтонких полиэтиленовых пакетов и бесплатное их распространение в магазинах и супермаркетах. Госсовет КНР принял это постановление в связи с тем, что «страна использует слишком много полиэтиленовой продукции, и ее не удается в достаточной мере перерабатывать и утилизовывать». В ближайшем будущем планируется ввести специальные налоги на производителей и распространителей полиэтиленовой продукции.

В своем выступлении на совещании по вопросам экологической обстановки в Российской Федерации 30 марта 2011 года Председатель Правительства В.В. Путин констатировал, что «согласно оценкам экспертов, около 15% территории России по экологическим показателям находится в критическом состоянии, и бездействие может привести к необратимым последствиям для  окружающей среды»*16. Была подчеркнута недопустимость неуклонного увеличения количества отходов, которые не идут на переработку, а вывозятся на свалки, нанося вред природе и людям.

Конкретизация характеристик экологического кризиса и ключевых проблем, которые нужно разрешить для его преодоления, была дана также 30 марта 2011 года в докладе Министра природных ресурсов и экологии Ю.П. Трутнева. Министр заявил, что «самый важный законопроект – о нормировании и экономическом стимулировании… Мы предполагаем два этапа увеличения платы за негативное воздействие: в 2–3 раза по отношению к существующему уровню сегодня в 2012 году и в 3–4 раза – в 2016 году. С учетом этих повышений объем платы в 2020 году будет составлять 1,1% от прибыли предприятий. …Из миллиона предприятий Российской Федерации, оказывающих то или иное воздействие на природу, только 11,5 тыс. предприятий отвечает за 99% выбросов и сбросов»*17.

*16 «РИА Новости»

*17 По данным ИА «ФедералПресс».

 

Перспективы экологически инерционного развития становятся все более тревожными. «Объемы техногенных загрязнений водных объектов увеличатся в связи с возросшим объемом перевозок, производства, потребления водных ресурсов и значительным износом очистных сооружений в целом по территории России», – говорится в прогнозе чрезвычайной обстановки на территории Российской Федерации на 2011 год*18. Ухудшение экологической обстановки ожидается в районах размещения уже выведенных из эксплуатации или находящихся в аварийном состоянии накопителей промышленных отходов, хвостои шламохранилищ, гидроотвалов и прудов-отстойников. По данным МЧС России, такие объекты сегодня имеются в республиках Башкирия, Тува, Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарской Республике; Забайкальском, Красноярском краях; Новосибирской, Кемеровской, Магаданской, Свердловской, Вологодской и Брянской областях.

В 2010 году на территории России было зарегистрировано почти 2 тысячи загрязнений источников водоснабжения, что на 17% превышает показатель 2009 года. Загрязнения произошли преимущественно по вине предприятий металлургической, нефтяной и целлюлозно-бумажной промышленности, а также жилищнокоммунального хозяйства. Основными загрязнителями водных объектов были соли тяжелых металлов, азот аммонийный, нитратный, фосфаты и нефтепродукты*19.

Важным условием борьбы с экологическим кризисом является смена идеологических ориентиров в сторону большей экологизации сознания.

От этого зависит и то, в какой системе координат будут рассматриваться проблемы развития отходоперерабатывающей индустрии. На какие приоритеты будут ориентированы представители государственной власти: на приоритеты государственной экологической политики или на коммерческую эффективность проводимой промышленной политики.

*18 По данным портала МЧС России. 

*19 По данным научно-практического портала «Экология производства».

 

В качестве основных принципов государственной экологической политики и обращения с отходами в Федеральном законе от 24 июня 1998 года № 89 «Об отходах производства и потребления» указаны, в частности, следующие: научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества; использование новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий; комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов; использование методов экономического регулирования деятельности (конкретизированных в ст. 21–24) в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот (ст.3).

В сугубо коммерческой логике приоритеты переработки отходов вторичного использования рассматриваются по критериям формальной рентабельности, системный же экологический эффект в этом случае не учитывается. В связи с этим встает стратегически важная задача – вписать механизмы экологической политики, деятельность отходоперерабатывающего сектора промышленности в  рыночный контекст. Рыночные отношения сами по себе не могут самостоятельно отрегулировать механизм  бережного отношения хозяйствующих субъектов к окружающей среде. Необходимой составляющей является внедрение экономических механизмов и стимулов к рациональному природопользованию по принципу «загрязнитель платит», устанавливаемых государством.

Важно учитывать, что далеко не все виды возможного ущерба от различных видов отходов производства могут быть оценены в денежном выражении, а сами оценки возможных потерь могут быть неопределенными*20. Помимо прямых  оценок, непосредственного эффекта необходимо учитывать косвенный эффект. Так, например, повышение энергоэффективности или снижение материалоемкости производства, повышение глубины переработки отходов снижают не только затраты, но и тепловое и иные виды загрязнения окружающей среды. Необходимо отдавать отчет в ограниченности, односторонности и неуниверсальности сугубо экономоцентрических подходов к разным видам переработки разных типов отходов, основанных на различных технологиях и имеющих различные трудозатратность, наукоемкость и, соответственно, окупаемость и прибыльность21. Нередко себестоимость и затраты переработки (особенно по морально устаревшим технологиям) выше цены продукции, которая получается в результате переработки, что делает невыгодной реализацию такой продукции. Прибыль приносит в основном переработка отходов, за которую платят предприятия (например, утилизация ртутных ламп), либо  переработка для вторичного использования алюминиевых банок, ПЭТФ22-тары.

*20 Эксперты отмечают, что потенциальная опасность отдельных видов отходов еще не до конца изучена. Не всегда существуют методики тестов для количественной оценки опасности, которую они представляют. Необходимы дальнейшие исследования для разработки методов, демонстрирующих потенциальную опасность этих веществ для человека и окружающей среды. 21 Представление о технологическом многообразии переработки экологически опасных отходов дает приложение к Базельской конвенции 1989 года, в котором содержится примерный краткий перечень «операций с материалами, которые юридически определены как «опасные отходы» или считаются таковыми», среди них: использование в виде топлива (кроме прямого сжигания) или иным образом для получения энергии; восстановление растворителей; утилизация органических веществ, не используемых в виде растворителей; утилизация металлов и их соединений; утилизация неорганических материалов; восстановление кислот и оснований; рекуперация компонентов, используемых для борьбы с загрязнением; рекуперация компонентов катализаторов; повторная перегонка нефтепродуктов или иное повторное применение ранее использованных нефтепродуктов; обработка почвы, благотворно сказывающаяся на земледелии или улучшающая экологическую обстановку.

Важным аспектом проблемы является прямой экономический ущерб, который несут российские потребители за переплату импортерам продукции. В Европейском союзе приняты нормативные акты, согласно которым производитель платит сборщику «своих» отходов определенную сумму. В России таких переработчиков, соответствующих европейским стандартам, нет, поэтому и платить некому.

Вместе с тем «снижение негативного влияния хозяйственной деятельности человека на  природу является одной из самых актуальных, без преувеличения, глобальных задач. От ее решения зависит дальнейшее развитие государств, здоровье людей, будущее животного и растительного мира планеты. И здесь безусловным приоритетом становится внедрение экологически чистых технологий, повышение энергоэффективности экономики и социальной сферы, использование возобновляемых и альтернативных источников энергии», – отмечал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в приветствии, направленном в адрес третьего Невского международного экологического конгресса*23.

Нормативная правовая база в сфере обращения с отходами Федеральный закон «Об охране окружающей среды» среди основных принципов охраны окружающей среды обращает внимание на «учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности», а также «обеспечение снижения негативного 22 ПЭТФ – полиэтилентерефталат, твердое, бесцветное прозрачное вещество. Его используют главным образом для изготовления заготовок (преформ) различного вида, из которых затем изготовляются пластиковые контейнеры различного вида и назначения (в первую очередь пластиковые бутылки). Многообразно его применение в машиностроении, химической промышленности, пищевом оборудовании, транспортных и конвейерных технологиях, медицинской промышленности, приборостроении и бытовой техники. 

*23 Сайт Невского международного экологического конгресса.

воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов».

Среди полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, данный закон закрепляет за ними «взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды» (ст.5), а также «установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление».

К полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации относится, в частности: «принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением», «установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне», право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории». «Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора» отнесена в соответствии с ст.7 рассматриваемого закона к вопросам местного значения городских, сельских поселений.

Потенциальная возможность применения механизмов экономического стимулирования закреплена ст.14 данного закона и гарантирует «предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде». В ст.17 говорится о  том, что «предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством. Государственная поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, осуществляется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством».

Аспекты экологической безопасности были сформулированы в утвержденной Указом Президента от 12 мая 2009 года № 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: «Для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития: ...экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны».

В Стратегии, в частности, подчеркивалась необходимость во взаимодействии с институтами гражданского общества создавать «условия для внедрения экологически безопасных производств, поиска перспективных источников энергии»*24.

*24 Сайт Совета Безопасности Российской Федерации.

Климатическая доктрина Российской Федерации, утвержденная 17 декабря 2009 года, также ориентирует на снижение опасных для климата и окружающей среды антропогенных выбросов. Конкретными направлениями, связанными с глубокой переработкой отходов, в этом документе названы: «повышение энергетической эффективности во всех секторах экономики», «развитие использования возобновляемых и альтернативных источников энергии», «разработки инновационных экологически приемлемых технологий».

Пути повышения эффективности взаимодействия всех уровней государственной власти в сфере обращения с отходами

Факторами формирования отходоперерабатывающего сектора экономики, его инфраструктуры являются деятельность таких субъектов, как федеральные органы  власти, органы государственной власти субъектов Российской федерации, органы местного самоуправления, бизнес, общественные организации граждан, СМИ и т.д. Федеральные органы власти обеспечивают разработку, развитие и применение законодательства, определяют стратегические приоритеты развития отходоперерабатывающих секторов экономики, обеспечивают основы для формирования экономических институтов и финансовых механизмов (включая налогообложение и финансовое стимулирование создания и технологического перевооружения предприятий, замену морально устаревшего неэкологичного оборудования и технологий) для формирования рециклинговой индустрии.

Разработку правовых основ, учитывающих специфику, социальную и экологическую значимость рециклинговой индустрии, целесообразно базировать на руководящих принципах, нашедших свое воплощение в ряде международно-правовых документов и успешно апробированных на практике*25.

*25 Из приложений к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 года). 1. При отборе в конкретных случаях наиболее подходящего сочетания мер, которое может представлять собой наилучшую в экологическом отношении практику, следует учитывать следующие меры, которые приведены в порядке возрастания их значимости:

a) распространение информации и знаний среди общественности и пользователей относительно экологических последствий выбора конкретных видов деятельности или продуктов, их использования и конечного удаления;

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» закрепляет за органами государственной власти функции контроля и надзора, лицензирования26, установления стандартов в области обращения с отходами, организацию учета и отчетности, ведение государственного кадастра (ст.5).

Четкое взаимодействие разных ветвей и уровней власти в сфере решения конкретных экологических проблем, их тесная координация далеко не всегда являются нормой практики, даже когда существует понимание остроты проблемы и необходимости их решения.

Еще в 2008 году Д.А. Медведев (первый заместитель Председателя Правительства России в 2005–2008 годах) подчеркивал, что «в ближайшее время следует серьезно изменить эффективность государственного управления, контроля и надзора в природоохранной сфере и при этом исключить существующее сегодня дублирование», указывая, что «в этой сфере действуют сразу несколько федеральных структур, в том числе Росприроднадзор, Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, отдельные надзорные полномочия в сфере экологии есть и у других ведомств… Можно было бы упорядочить их функции, при этом четко разграничить полномочия экологической экспертизы и экологического контроля, а также завершить процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере экологии»27. «В числе ключевых причин экологических проблем остаются ведомственная и  производственная разобщенность, а также специфически понимаемая целесообразность. В такой системе штрафы платить выгоднее, чем перестраивать «грязное» производство», – вынужден был констатировать Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в своем выступлении на третьем Невском международном экологическом конгрессе28 в мае 2010 года.

b) разработка и применение кодексов надлежащей экологической практики, охватывающих все аспекты жизненного цикла продукта;

c) маркировка, информирующая пользователей об опасности для окружающей среды, связанной с продуктом, его использованием и конечным удалением;

d) системы сбора и удаления, доступные для общественности;

e) рециркуляция, рекуперация и повторное использование;

f) применение экономических рычагов в отношении деятельности продуктов или групп продуктов;

g) система выдачи лицензий, предусматривающая ряд ограничений или запрещение. 2. При определении того, какое сочетание мер представляет собой наилучшую в экологическом отношении практику – в целом или в каждом отдельном случае, следует особо учитывать:

a) опасность для окружающей среды: продукта; производства продукта; использования продукта; конечного удаления продукта;

b) возможность замены менее загрязняющими процессами или веществами;

c) масштабы использования;

d) потенциальные экологические преимущества или недостатки альтернативных материалов или деятельности;

e) прогресс и изменения в научных знаниях и понимании проблем;

f) временные рамки для осуществления;

g) социальные и экономические последствия. 26 В соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года №128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». См. также постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 2006 года № 524 «Об утверждении положения «От лицензировании деятельности по сбору, использованию, транспортировке, размещению опасных отходов».

Органы власти субъектов Российской Федерации обеспечивают развитие и применение законодательства субъектов Российской федерации с учетом специфики региональных проблем и приоритетов, возникающих в связи с  утилизацией, глубокой переработкой и системным рециклингом отходов в данном конкретном регионе.

В марте 2011 года было принято постановление Правительства, дополнившее экологическими показателями методику по оценке деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденную в 2009 году29. В новой системе оценки качества управления в регионах 8 экологических показателей из более чем 250. Среди индикаторов, «характеризующих конечные результаты деятельности» органов власти в области экологии, – доля компаний с установленными нормативами предельно допустимых выбросов, загрязняющих атмосферу; доля рекультивированных земель в общей площади земель, подвергшихся нарушению; доля использованных и обезвреженных отходов производства и потребления30.

27 Из выступления Д.А. Медведева на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, официальный сайт партии «Единая Россия». 

28 Сайт Невского международного экологического конгресса. 

29 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2011 года № 148 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322».

Тем не менее состояние и эффективность законодательной базы в сфере экологии были охарактеризованы Министром природных ресурсов и экологии Ю.П. Трутневым на совещании «О комплексе мер по улучшению экологической обстановки в России» 30 марта 2011 года следующим образом: «Отсутствует экономический стимул для перехода предприятий на наилучшие доступные технологии, …механизм ликвидации накопленного экологического ущерба, …не обеспечены условия для создания бизнес-среды в сфере переработки и утилизации отходов»31.

В то же время в ряде регионов имеется интересный с точки зрения перспективы опыт практической работы с отходами, нуждающийся в анализе, осмыслении и тиражировании.

Например, в Санкт-Петербурге в конце первого полугодия 2011 года планируется ввести в действие автоматизированную информационную систему обращения отходов производства и потребления, составной частью, которой станет биржа отходов. На электронной площадке будут размещаться данные об отходах крупных предприятий, испытывающих потребность в продаже вторичных ресурсов – металла, стекла, пластика. По мнению представителя Национального Тарного Союза, создание биржи серьезно сократит время покупателей и продавцов вторсырья, а переработчиков избавит от необходимости самостоятельно искать вторресурсы32.

В Челябинской области в поселке Ураим планируется создать предприятие по извлечению цветных металлов из отходов медеплавильных заводов – конверторной пыли. По оценкам специалистов, извлечение из отходов цинка, свинца, олова, железа будет приносить ежегодно 5,5  млрд. рублей прибыли. Заинтересованность в  проекте проявляют преимущественно иностранные инвесторы (испано-чешский концерн «OHL ZS»)33.

30 Сайт газеты «Коммерсантъ».

31 ИА «ФедералПресс».

32 Научно-практический портал «Экология производства».

Серьезным препятствием для повышения экологической эффективности производства и жизнедеятельности является потребительское безразличие к ценности вторичных ресурсов, низкая экологическая культура, отсутствие материальной заинтересованности в экологически ответственном поведении хозяйствующих субъектов и граждан. Огромным потенциалом обладает формирование спроса населения на продукцию отходоперерабатывающих предприятий. Формирование экологической культуры является той питательной средой, в которой может успешно развиваться и поддерживаться общественностью экологизация промышленности34.

При этом важно отметить необходимость качественного информационного и аналитического обеспечения экологических программ со стороны компетентных и профессиональных кадров. В России, например, пока не сформировалось аналога широкого университетского движения, принявшего в 1990 году Таллуарскую декларацию35 для высших учебных заведений всего мира, среди целей которой – создание культуры экологической устойчивости, формирование ответственного отношения общества к окружающей среде, повышение общей экологической грамотности, распространение экологической информации и т.д.

33 Научно-практический портал «Экология производства».

34 Например, канадские СМИ неоднократно описывали возмущение воспитанников детского сада в пригороде Монреаля Лавале полиэтиленовыми пакетами, экологическая нежелательность использования которых популяризируется даже в детских садах, в частности в играх и конкурсах. 35 В 1990 году в Таллуаре (Франция) была принята декларация, ориентированная на идеи и ценности концепции устойчивого развития. На конец 2010 года ее подписантами являлись 429 ректоров университетов и колледжей из 52 стран (161 из них представляют США). Среди подписантов числилось только 4 российских вуза, включая Пермский технический университет, СанктПетербургский университет водных коммуникаций, Российский Химико-технологический университет им. Д.И. Менделеева (Москва).


Направления совершенствования законодательства и нормативного обеспечения в области обращения с отходами производства и потребления

Правовую основу для функционирования и развития отходопереработки составляют такие основополагающие законы, как федеральные законы от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и от 24 июня 1998 года № 89 «Об отходах производства и потребления». В то же время без специально разработанных государственных программ по реализации заявленных в данных документах целей и приоритетов они так и могут остаться преимущественно теоретическими документами. Так, например, в докладе Совета Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» указано: «Экологическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года № 1225-р, определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны окружающей среды на долгосрочный период. Экологическая доктрина, будучи прогрессивным стратегическим документом, не стала основой для проведения государственной политики в  области экологического развития Российской Федерации и национальной системы управления охраной окружающей среды. Многие ее положения до настоящего времени не нашли своего отражения в природоохранном законодательстве и остаются нереализованными… Представляется весьма целесообразным в кратчайшие сроки разработать среднесрочный план действий по реализации Экологической доктрины».

Примером необходимой конкретизации и реализации теоретического  документа может служить Концепция федеральной целевой программы «Комплексная система переработки отходов производства и потребления и вовлечение вторичных ресурсов в хозяйственный оборот России (2010–2015 годы)», разработанная секцией экологической безопасности при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности в целях улучшения экологической обстановки на территории нашей страны и минимизации отрицательного воздействия полигонов и других объектов на окружающую среду*.

В то же время, например, по оценкам ряда специалистов, действующая Федеральная целевая программа «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009–2013 годы)» и анализ ее финансирования не дают поводов для оптимизма и для надежд на успехи в укреплении химической и биологической безопасности Российской Федерации.

Отмечая очевидные недостатки экологического законодательства, на заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды председатель Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Е.А. Туголуков подчеркнул острую необходимость в систематизации разрозненного экологического законодательства (либо на базе закона об охране окружающей среды, либо в рамках Экологического кодекса).

Задача кодификации экологического законодательства, регулирующего деятельность по переработке отходов, остается актуальной задачей государственного управления. «Разработка и принятие единого концептуального подхода к системе управления ими (отходами) в масштабе государства остается одной из важнейших задач на ближайшие годы», – отмечалось, например, в ежегодном докладе Совета Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

Обобщая опыт развитых стран, эксперты указывают на следующие направления законодательного регулирования в области переработки отходов: обязательные нормы сбора отходов, когда указываются обязательные ориентиры для сбора и повторного использования отходов для конкретных субъектов (обычно эти цели заносятся в процент вторичной переработки, который должен быть достигнут к определенному сроку данными муниципальными или городскими властями); законодательство о залоговой цене определенных видов металлической, пластиковой или стеклянной упаковки: при возврате потребителем продукции упаковки ему возвращается залоговая цена; прямые запреты на захоронение определенных материалов в качестве отходов, например автомобильных покрышек, батареек, нефтепродуктов и т. п., однако такие запреты должны быть реалистичными и оправданными технологически и экономически, в противном случае они могут привести лишь к росту незаконных свалок и загрязнения.

В различных странах практикуются также различные механизмы, стимулирующие увеличение масштабов вторичной переработки отходов, обязательные минимальные стандарты для доли продукции отходоперерабатывающей промышленности (особенно в госзакупках), ценовые преференции, предлагаемые за такую продукцию со стороны государственных заказчиков. Еще одним направлением экономического регулирования являются кредитные льготы для промышленных предприятий, соответствующих намеченным стандартам по рециклингу, и т. д.

Задача согласования экономических и экологических приоритетов была поставлена еще в 2008 году Д.А. Медведевым на заседании Совета Безопасности Российской Федерации: «Нужно выработать такую систему экологических платежей, которая стимулировала бы предприятия к модернизации основных фондов  и использованию ресурснои энергосберегающих технологий».

Актуальной проблемой, стоящей перед законодателями, является адаптация национальных законодательных норм к соответствующим европейским стандартам и нормам международного права в рамках международных обязательств Российской Федерации. Решение экологических проблем вообще во многом трансгранично и требует глобальных действий, поэтому роль международного права и участия в международных соглашениях и конвенциях в этой сфере велика как в никакой другой отрасли.

Россия до сих пор не подписала и не ратифицировала в силу многих причин ряд международных конвенций. Например, Орхусскую конвенцию о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, разработанную Европейской Экономической комиссией ООН; Гетеборгский протокол о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном, принятый в 1999 году и вступивший в силу в 2005 году, в которых вводятся предельно допустимые значения для экологически опасных параметров различного вида продукции, техники и сроки достижения требуемых целевых ориентиров для различных отраслей (включая сельское хозяйство) и стран.

 

2.2. Развитие отходоперерабатывающей промышленности, государственное регулирование и обеспечение экологической безопасности в зарубежных странах

Создание и развитие индустрии рециклинга (вторичное использование) отходов жизнедеятельности человека и вовлечение вторичных ресурсов в производство новых товаров является одной из важнейших задач любого цивилизованного государства и общества.

Опыт США по переработке отходов

В развитых странах сложилась тенденция к увеличению доли отходов, подвергающихся рециклингу. Так, в США в 1960 году было переработано 6% мусора, в 1990 году – 16%, а в 2007 году – 31%. Похожих показателей удалось добиться и большинству стран ЕС, а также Японии.

В 2007 году в США были переработаны половина выброшенной бумаги, 21,6% стекла, 35,8% стали, 21,5% алюминия, 15,3% текстильных отходов, 14,3% резины, 5,7% пластмасс, 2,4% пищевых отходов. В некоторых штатах (например, в Калифорнии) установлены нормативы, в соответствии с которыми рециклингу должно подвергаться не менее 50% мусора.

Правительствами многих промышленно развитых стран разработаны и реализуются масштабные программы, направленные на стимулирование рециклинга. Так, в США на протяжении последних трех десятилетий выполняется общенациональная программа «Уменьшить потребление. Использовать снова. Переработать» (RRR: Reduce, Reuse, and Recycle), на выполнение которой федеральные органы власти ежегодно тратят около 35 млн. долларов.

Исследования показывают, что индустрия переработки мусора прибыльна и создает новые рабочие места. Калифорнийский университет в 1995 году подвел итоги наблюдений за коммунальным хозяйством города Сан-Хосе. По данным исследования, переработка каждых 625 тыс. тонн отходов позволяет создать 775 новых рабочих мест.

В последние годы «мусорный рынок» приобрел значительные размеры. Так, по данным организации «Федерал Энвайронментал Экзеккьютив», в США в сфере сбора и утилизации мусора работают около 1,5 миллиона человек. В этой сфере действуют около 56 тысяч предприятий, годовой оборот которых составляет более 236 млрд. долларов.

По данным Всемирного банка, в мире в 2006 году из отходов было произведено 170 млн. тонн бумаги и картона, почти 430 млн. тонн различных металлов и 5 млн. тонн пластмасс. По подсчетам организации «Сиерра клаб», переработка использованных алюминиевых банок позволяет предприятию потреблять на 95% меньше энергии по сравнению с энергозатратами на производство алюминия традиционным способом. Переработка пластмассы позволяет сэкономить 70% энергии, стали – 60%, бумаги – 40%, стекла – 30%.

Государственное регулирование деятельности предприятий отходоперерабатывающей промышленности в ЕС

В Европейском союзе за деятельностью предприятий ведется достаточно жесткий постоянный и системный контроль как со стороны государства, так и со стороны общественных неправительственных организаций. Для всех государств – членов Европейского союза государственная система контроля является единой.

Государственные обязательства стран – членов ЕС по контролю за хозяйственной деятельностью, загрязняющей окружающую среду, включены в Директиву 96/61 ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений».

Директива содержит требование регулирования промышленной деятельности предприятий на основе технологических нормативов, воплощенных в «наилучших доступных технологиях», направленных на предотвращение формирования отходов и других эмиссий. А в случаях, когда это неосуществимо на практике, – снизить их до приемлемых уровней. Соответствующие государственные органы должны выдавать разрешения на основе соблюдения конкретных условий, включая наилучшие доступные технологии в наиболее  загрязняющих окружающую среду отраслях.

Среди этих отраслей – энергетическая промышленность; металлургия, металлообработка, минеральная промышленность (цемент и стекольное производство); химическая промышленность (включая фармацевтику); управление отходами (включая мусоросжигательные установки и переработку отходов как вторичных ресурсов); иная деятельность (пищевая, бумажная, кожевенная промышленность, свинофермы, птицефермы, скотобойни).

Директива предусматривает достижение комплексного контроля для определенных видов промышленной деятельности и загрязняющих веществ; рассматривает окружающую среду как единое целое. Положения директивы обязательны для всех новых производств и подразумевают значительные изменения в существующих производствах.

Принципами экологической политики (применительно к деятельности промышленных предприятий) в Европейском союзе, закрепленными в нормах законодательства, являются: приоритет утилизации и переработки отходов над их размещением и хранением; принцип ответственности производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла; запрет ввоза на  территорию государства продукции, которая не может быть использована в качестве вторичных ресурсов в конце своего жизненного цикла;

применение наилучших доступных технологий в отношении всех видов отходов; управление потоками отходов, требующих специального регулирования.

Институциональным органом управления в данном вопросе стало Европейское бюро по наилучшим доступным технологиях, которое готовит рекомендации, справочные материалы по технологиям, энергоэффективности, экономической оценке антропогенного и хозяйственного воздействия на окружающую среду, промышленной переработке отходов, мониторингу всех этих видов деятельности. Создан также совместный научно-исследовательский центр в Севилье (Испания), отвечающий за координацию программ внедрения наилучших доступных технологий и обмен информацией между государствами – членами ЕС, промышленными кругами и неправительственными организациями.

Бюро составляет реестр наилучших доступных технологий, базу данных оптимальных технических решений, банк технологических нормативов, призванных минимизировать ущерб окружающей среде от промышленной и хозяйственной деятельности и оптимизировать переработку отходов. В настоящее время разработано порядка 40 документов как для различных отраслей промышленности (начиная с добычи сырья и кончая отправкой готовой продукции), так и по сквозным направлениям, применимым во всех отраслях промышленности («Обращение с отходами», «Системы мониторинга», «Энергоэффективность» и т. д.). На основе этих справочников осуществляется регулирование, выдаются разрешения на выбросы и сбросы в рамках наилучших доступных технологий. В то же время разрешительные органы должны учитывать и географическое положение объекта, местные условия, состояние окружающей среды.

Комплексной системой нормативов экологической безопасности продукции и технологий производства является международный стандарт ISO 14001. Он определяет влияние деятельности компании на окружающую среду, конкретные цели экологической оптимизации деятельности предприятия, проведение регулярной оценки и контроля эффективности производимых экологических работ.

В 2001 году вступил в силу стандарт EMAS (Eco Management and Audit Scheme), созданный на основе ISO 14001 и предписывающий оптимизацию экологических характеристик производства (оценка экологических рисков предприятия, водопотребления и водоотведения, загрязнений покрытия и грунта, воздуха, потребления электроэнергии, характеристики отходов и т. д.).

Обладание сертификатом EMAS дает ряд существенных конкурентных преимуществ для компаний, осуществляющих свою деятельность на территории Европейского союза, особенно при проведении тендеров, и т. д.

Одной из важных проблем является утилизация вышедших из эксплуатации автомобилей (ВЭА). Они содержат в себе различные опасные материалы, такие как отработанное масло, свинец, кадмий, шестивалентный хром и др.

В Европейском союзе главным руководящим документом, регламентирующим утилизацию ВЭА и развитие сектора экономики по их переработке, является Директива 2000/53/ЕС. К числу важнейших относятся следующие ее положения: страны ЕС добиваются, чтобы на 1 января 2015 года коэффициент повторного использования и переработки компонентов и материалов, содержащихся в одном ВЭА, составлял не менее 95% от его веса, включая получение тепловой энергии за счет сжигания части остатков шредирования этого автомобиля, или 85% от его веса без сжигания таких остатков;

производители, их официальные партнеры-импортеры несут всю или большую часть расходов по утилизации ВЭА.

Требования этой Директивы являются обязательными для выполнения всеми странами – членами Европейского союза. Контроль за их исполнением осуществляет Европейская комиссия по охране окружающей среды.

В настоящее время индустриально развитые страны не только успешно зарабатывают на переработке отслуживших свой срок автомобилей, но и  одновременно с этим решают задачи по оздоровлению окружающей среды, экономии природных ресурсов планеты. Стоимость осуществления странами ЕС всех мероприятий в рамках Директивы о ВЭА оценивается в 10,6 млрд. долларов. Стоимость переработки одного автомобиля в странах ЕС составляет порядка 200 долларов. Стоимость захоронения твердых отходов на  свалках Западной Европы постоянно растет и колеблется в пределах от 30 до 170 долларов за 1 тонну.

Несмотря на то что реализация Директивы в странах ЕС с учетом национальных особенностей и законодательства оказалась сложнее, чем ожидалось, отдельные государства достигли существенных результатов в создании системы утилизации ВЭА и развитии индустрии авторециклинга.

С 1995 года в Голландии работает добровольная схема финансирования утилизации ВЭА. Схема была разработана некоммерческой организацией  «Автомобильный рециклинг Нидерландов».

В настоящее время в Голландии при продаже каждого нового автомобиля организация-продавец осуществляет специальный платеж в фонд утилизации автотранспорта. Средства из фонда используются на частичное покрытие расходов, связанных с бесплатной приемкой и переработкой ВЭА. В первые 3 года существования этого фонда, начиная с 1995 года, утилизационный сбор составлял около 150 долларов. По мере развития сектора утилизации автомобилей в

Голландии размер утилизационного сбора уменьшался. Во вторые 3 года он составлял около 75 долларов. В настоящее время он равен 45 евро (65 долларам).

Чтобы заставить производителей и импортеров автомобилей исправно оплачивать этот сбор, правительство Голландии сделало его обязательным для всех производителей и импортеров, реализующих свои автомобили на территории страны. Голландская система предоставляет право плательщикам этого сбора самостоятельно решать, как им компенсировать свои издержки: за свой счет или за счет покупателей.

В 2001 году Европейская комиссия по охране окружающей среды провела проверку на предмет выполнения Голландией требования Директивы о ВЭА относительно  того, что производители должны нести всю или большую часть расходов по утилизации автомобилей. Проверка показала, что только в 7% случаев производители перекладывали свои издержки оплаты утилизации на покупателей автомобилей.

Голландия на своем примере доказала, что в стране всего за несколько лет можно создать мощную индустрию авторециклинга. В настоящее время в Голландии работает около 700 аккредитованных пунктов приема ВЭА и более 260 предприятий по их разборке, эксплуатируется 11 шредерных установок, созданы многочисленные рабочие места. Все участвующие в процессе утилизации ВЭА компании имеют лицензии и соблюдают требования законодательства в области охраны окружающей среды. Получаемые вторичные материалы еще раз используются в производстве, происходит существенное уменьшение количества отходов, подлежащих захоронению.

 

2.3. Экологические проблемы металлургических предприятий и пути их решения

Президент России Д.А. Медведев придает большое значение задачам защиты окружающей среды.

В Послании Президента Федеральному Собранию 2009 года в качестве одного из стратегических направлений развития страны была определена модернизация и технологическое обновление всей производственной сферы.

Значимым событием стало заседание президиума Государственного совета 27 мая 2010 года, посвященное вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. Президент Российской Федерации поставил ряд задач в природоохранной сфере. Среди них: совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, создание выгодных бизнесу условий для перехода на наилучшие доступные технологии, поощрение соблюдения экологических норм, усиление ответственности и штрафных санкций за экологические правонарушения, разработка действенных механизмов возмещения вреда окружающей среде. По мнению главы государства, для решения проблем в сфере охраны окружающей среды необходима единая государственная политика. В первую очередь нужно завершить кодификацию природоохранного законодательства, создать план конкретных действий, ввести пакетный режим подготовки соответствующих нормативных актов.

По итогам заседания Президент поручил Правительству совместно с заинтересованными общественными организациями разработать проект основ экологической политики России на период до 2030 года.

В видеообращении 5 июня 2010 года, приуроченном к празднованию Всемирного дня окружающей среды, Д.А. Медведев отметил, что «задачи экономического и экологического развития неразрывно взаимосвязаны … Экология и экономика не противоречат друг другу. Любая нормальная экономика должна быть экологичной». В числе примеров успешной модернизации и повышения экологической безопасности российских производств был отмечен Новолипецкий металлургический комбинат.

Экологические проблемы предприятий металлургии

Металлургический комплекс  относится к числу наиболее экологически неблагоприятных отраслей промышленности России (35% промышленных выбросов в атмосферу, 17% сбросов сточных вод).

Продолжается использование устаревших технологий, попрежнему высока изношенность оборудования (износ основных фондов в отрасли составляет около 50%, при этом возраст половины фондов превышает 20 лет).

Действующее природоохранное законодательство не создает достаточных для бизнеса стимулов к  созданию более чистых производств. При принятии решений в данной сфере государственные регулирующие органы вынуждены учитывать значимость предприятий металлургии как крупных работодателей и налогоплательщиков.

Объемы удельных выбросов в атмосферу (в расчете на 1 тонну выплавляемой стали) крупнейших отечественных компаний черной металлургии на один-два порядка превышают аналогичные показатели европейских производителей. Между тем в условиях высокой конкуренции на  мировом рынке среди производителей металлургической продукции уровень ее экологичности становится значимым фактором конкурентоспособности.

На решение экологических проблем  металлургии в немалой степени влияет состояние научных организаций отрасли. Они сталкиваются с такими проблемами, как снижение обеспечения квалифицированными кадрами и разрушение преемственности поколений ученых, нехватка современного исследовательского оборудования.

Риски для здоровья человека, связанные с деятельностью предприятий металлургии

По данным Минприроды, около 15% территории России находится в критическом или околокритическом экологическом состоянии.  В городах, в которых проживает 55% городского населения, уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий или очень высокий.

В местах концентрации металлургических предприятий экологическая обстановка длительное время остается достаточно напряженной. Глава Минприроды Ю.П. Трутнев в числе приоритетных задач назвал ликвидацию техногенных загрязнений в 9 городах с предприятиями металлургии.

К числу наиболее неблагополучных в экологическом отношении регионов относится Свердловская область. Городское население области проживает в условиях интенсивной химической нагрузки. Определены приоритетные химические загрязнители среды обитания с учетом их многосредового воздействия в 12 экологически неблагополучных городах региона: Асбесте, Верхней Пышме, Екатеринбурге, Каменск-Уральском, Кировграде, Краснотурьинске, Красноуральске, Нижнем Тагиле, Первоуральске, Полевском, Ревде, Серове.

Для здоровья населения Свердловской области наиболее значимыми являются: риск преждевременной смертности в связи с острыми и хроническими эффектами от воздействия тонких фракций пыли, суммарный канцерогенный риск с преимущественным вкладом перорального поступления мышьяка, риск задержки психического развития детского населения до 7 лет и преждевременной смертности среди взрослых в связи с многосредовым загрязнением свинцом, риск возникновения нефропатий в связи с многосредовым воздействием кадмия.

Наиболее экологически опасными городами в Свердловской области являются Ревда и Первоуральск. Они страдают от выбросов ОАО «Среднеуральский медеплавильный завод» и ЗАО «Русский хром – 1915». Концентрация меди в почве этих территорий местами превышает предельно допустимую норму в 8,7 раза, цинка – в 5 раз, кадмия – в 3 раза, мышьяка – в 1,9 раза47. Напряженная экологическая ситуация в регионе придает экономическим вопросам о расширении и модернизации производств острый социально-политический характер.

Новые экологичные технологии и продукция металлургии

В последние годы ведущие металлургические предприятия инвестировали значительные средства в природоохранные мероприятия с целью соответствия международным экологическим стандартам.

По стандарту ISO-14001 сертифицированы производственные комплексы ОАО «ММК», ОАО «Северсталь», ОАО «НЛМК», ОАО «НТМК» (входит в состав Евразхолдинга), ОАО «ОЭМК» (контролируется ЗАО «Газметалл»), ОАО «ЗСМК» (входит в состав Евразхолдинга).

Приоритетными являются направления и проекты, связанные с ресурсосбережением, организацией  производства новых видов продукции, изготовлением изделий с высокой добавленной стоимостью, снижением вредного воздействия на окружающую среду. К таким проектам относятся производство труб большого диаметра нового поколения, рельсов с улучшенными показателями, производство листа с покрытиями, расширение номенклатуры и объемов производства редких и редкоземельных металлов, твердосплавной и полупроводниковой продукции для высокотехнологичных отраслей.

Примером модернизации металлургического производства с учетом современных экологических требований может служить Первоуральский новотрубный завод (входит в ЗАО«Группа ЧТПЗ»). По оценкам экспертов, это наиболее современное трубное производство в России с  экологически безопасными технологиями. На природоохранные мероприятия «Группа ЧТПЗ» планировала потратить около 700 млн. рублей.

Среди особенностей данного проекта можно отметить следующие: модернизация проведена одновременно с повышением надежности энергоснабжения; использование данных мониторинга уровня загрязнения атмосферного воздуха, сточных и грунтовых вод по 40 параметрам, включая измерения шумового воздействия на границе нормативной санитарно-защитной зоны и в жилой застройке (проведен ФГУН «Екатеринбургский медицинский научный центр профилактики и охраны здоровья рабочих промпредприятий» Роспотребнадзора); наряду с получением разрешения на строительство электросталеплавильного комплекса (ЭСПК) и положительным заключением государственной экспертизы проведена общественная экологическая экспертиза по инициативе природоохранных организаций Первоуральска. Налажен диалог с жителями, первоначально выступившими с требованием запретить строительство ЭСПК; проведен аудит проекта специалистами сертифицирующей организации, подтвердившими соответствие системы экологического менеджмента завода стандарту ISO 14001:2004, что позволяет его продукции выйти на европейский и американский рынки. Аудиторы подтвердили компетентность и осведомленность персонала в вопросах воздействия на окружающую среду, наличие и выполнение процедур по идентификации и управлению экологическими аспектами, готовность к аварийным ситуациям, способность предприятия перейти от ликвидации последствий нештатных ситуаций к их предупреждению; ориентация на современные экологичные и энергосберегающие технологии. Среди них – новая система газоочистки компании SMS-Demag, установка современных металлогенных ламп в цехах; открытость проекта для инноваций и изобретений. Завод внедрил установку для удаления технологической смазки с поверхности труб. Совокупный экономический эффект от внедрения составил 46 млн. рублей.

Модернизация осуществлялась в жестких финансовых обстоятельствах и непростой социальной обстановке.

В модернизационном проекте удалось удачно соединить инновационно-технологические подходы с современными стандартами экологизации производства, а также совместить решение технологических и социальных вопросов (за счет грамотного управления и диалога с общественностью).

 

Глава 3. Здоровье человека и экологическое образование

3.1. Здоровье человека: здоровье среды, мониторинг и оценка качества жизни

За последние десятилетия вопросы охраны окружающей среды и их влияния на здоровье населения стали приобретать приоритетное значение. На современном этапе вмешательство людей в окружающую природную среду носит интенсивный и, как правило, негативный характер. В результате  человечество создало собственную среду обитания, существование которой зачастую вступает в противоречие с законами живой природы.

Здоровье человека определяется сложным воздействием целого ряда факторов – наследственности, образа жизни, уровня развития здравоохранения, а также качеством окружающей среды.

Так, по экспертным оценкам, образ жизни влияет на здоровье человека на 50-55%, генетический (наследственный) фактор – на 15–20%, состояние здравоохранения – на 10–15%, загрязнение окружающей среды повышает уровень заболеваемости населения примерно на 20-30%.

Основными показателями, характеризующими ущерб для здоровья населения от загрязнения окружающей среды, являются смертность, заболеваемость, инвалидность.

По оценкам Всемирной организации здравоохранения 24% болезней и 23% всех случаев смерти в мире являются следствием воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды. При этом установлено, что факторы экологического риска вносят свой вклад в общую заболеваемость по 85 из 102 важнейших заболеваний, групп болезней и травм.

Поэтому проблемы экологически обусловленного нездоровья населения являются актуальными для всего мирового сообщества, особенно для стран, в которых состояние окружающей среды характеризуется наличием многочисленных источников негативного воздействия. Крайне актуальна эта  проблема и для Российской Федерации.

Совокупное воздействие социально-экономических, природноклиматических и техногенных факторов отрицательно сказываются на здоровье каждого человека и в целом на общественном здоровье.

Факторами среды обитания, от которых зависит здоровье, являются: природные условия (климат, погода, состояние магнитного поля Земли, радиация естественного происхождения, ландшафт местности, флора и фауна); загрязненность окружающей среды (воды, воздуха, почвы) тяжелыми металлами, радионуклидами, электромагнитным излучением и другими вредными для здоровья человека загрязнителями; вредные условия на рабочем месте (вибрация, шумы, электромагнитные излучения, радиация, вредные химические испарения); бытовые условия (жилье, питание, условия для отдыха).

Основной вклад в загрязнение окружающей среды, безусловно, принадлежит промышленному производству. Именно влияние промышленности на окружающую среду имеет глобальный характер. Производственная деятельность предприятий различных отраслей промышленности оказывает негативное воздействие, которое выражается в изъятии земельных ресурсов для строительства промышленных объектов, нарушении и загрязнении земель, захоронении отходов, в выбросах загрязняющих веществ в атмосферу, сбросах сточных вод в поверхностные и подземные воды.

При этом выявление роли тех или иных воздействий факторов окружающей среды в нарушении состояния здоровья населения затруднено огромным многообразием потенциально вредных и опасных факторов, с которыми контактирует человек. Фактор окружающей среды может быть причинным фактором и практически на 100% определять развитие конкретного заболевания, а может выступать как фактор риска. Экологический риск определяется вероятностью возникновения у человека или его потомства какого-либо эффекта в результате воздействия неблагоприятных экологических факторов.

Основными проблемами состояния здоровья населения России являются высокие показатели смертности и заболеваемости. Несмотря на заметное сокращение смертности в последние годы (с 161 на 10 тысяч человек в 2005 году до 143 в 2010 году), этот уровень все еще очень высок по сравнению с европейскими странами (в странах Европейского союза – 96 на 10 тысяч человек в 2009 году).

Показатели заболеваемости продолжают расти, причем, как отмечают эксперты, это  нельзя объяснить только результатом улучшения выявляемости заболеваний. Так, темп прироста общей заболеваемости за период 2005–2009 годов составил 9,8% и превысил темп прироста первичной заболеваемости (число впервые выявленных случаев заболеваний) – 7,6%.

По официальным данным, около 15% территории России по экологическим показателям находятся в критическом или около критическом состоянии. В городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживает 56% городского населения. В регионах экологического кризиса проживают около 1 миллиона жителей. Более 40% населения страны сталкивается с проблемой качества воды.

Государственные доклады «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации» свидетельствуют о том, что качество окружающей среды по-прежнему остается неудовлетворительным. Основными экологическими проблемами являются загрязнение воздуха в результате выбросов загрязняющих веществ от предприятий и  автотранспорта, загрязнение водных объектов, увеличение количества отходов, загрязнение почвы.

Загрязнение атмосферного воздуха остается одной  из важнейших экологических и социальных проблем. Из всего комплекса экологических факторов наиболее выраженное влияние на здоровье населения, особенно урбанизированных территорий, оказывает качество атмосферного воздуха. Более миллиарда людей в мире дышат воздухом, не отвечающим минимальным медицинским стандартам. По данным ВОЗ, загрязнение воздуха внутри помещений служит причиной 2 миллионов смертей в год, в том числе 1 миллиона детей в возрасте до 5 лет.

В России в настоящее время уровень загрязнения атмосферы очень высок. Под воздействием вредных веществ, превышающих гигиенические нормативы (предельно допустимые концентрации) в 5 и более раз, в 2005–2009 годах проживало 50 миллионов человек. К территориям риска по высоким уровням загрязнения атмосферного воздуха можно отнести 41 территорию 24 субъектов Российской Федерации. Наиболее загрязнен атмосферный воздух вблизи автомагистралей.

На территориях экологического неблагополучия наиболее распространены анемия, заболевания печени, органов дыхания, нарушения щитовидной железы, причем как среди детского, так и взрослого населения. Прогрессируют онкологические заболевания, болезни крови, сердечная недостаточность и бронхиальная астма.

Помимо загрязнения атмосферного воздуха весьма острой остается проблема загрязнения воды. В России нет ни одной административной территории, где не загрязнялись бы сточными водами природные водные объекты.

Отсутствие чистой воды и систем канализации является основной причиной распространения кишечных инфекций, гепатита и болезней желудочно-кишечного тракта, возникновения патологий и усиления воздействия на организм человека канцерогенных и  мутагенных факторов.

В отдельных случаях отсутствие доступа к чистой воде и системам канализации приводит к массовым заболеваниям и распространению эпидемий. Выраженный недостаток фтора в поверхностных водных источниках является основной причиной высокой заболеваемости населения кариесом.

Питьевую воду централизованных систем хозяйственно-питьевого водоснабжения, не отвечающую санитарным правилам и нормативам, потребляют более 13 миллионов человек. При этом число населенных пунктов, обеспеченных доброкачественной питьевой водой, составляет только 20%.

Оценивая в целом состояние питьевого водоснабжения, следует отметить, что около половины всего населения России используют для питья воду, не соответствующую гигиеническим требованиям и нередко представляющую угрозу для здоровья. При этом доступность и качество питьевой воды во многом определяют здоровье нации и качество жизни. 60 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2010 года № 1092 «О федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011–2017 годы». 

Отсутствие сбалансированного питания является одной из причин возникновения среди населения целого ряда заболеваний. Низкий уровень потребления полноценного белка, нутриентов, витаминов, минеральных веществ обусловливает рост анемий, сахарного диабета, гастрита, сердечно-сосудистых заболеваний, нарушений обмена веществ, в том числе ожирения.

Болезни, связанные с дефицитом йода в организме человека, составляют значительную часть от всех болезней эндокринной системы. Так, низкое содержание йода является причиной частоты появления такого заболевания, как эндемический зоб, практически во всех регионах Российской Федерации.

Негативные последствия для здоровья населения имеет повышенное радиационное воздействие. Главным образом это связано с последствиями катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча в период 1949–1956 годов.

В настоящее время к зонам радиоактивного загрязнения отнесены территории Российской Федерации общей площадью более 30 тыс. кв. километров, на которых проживают около 1,6 миллиона человек62. Основными заболеваниями, связанными с воздействием высокого уровня радиации, являются рак щитовидной железы, лейкемия (образование злокачественных клеток крови) и другие онкологические заболевания, сердечно-сосудистые заболевания.

Необходимо отметить, что негативное влияние экологических факторов на здоровье детей в 5 раз выше, чем у взрослого населения, поскольку дети обладают особой уязвимостью в отношении вредных факторов окружающей среды. По данным ВОЗ, во всем мире 40% болезней, возникающих в результате воздействия вредных факторов окружающей среды, приходится на детей в возрасте до 5 лет (10% населения в мире). Среди детей в возрасте до 14 лет доля смертей, отнесенных за  счет неблагоприятного воздействия окружающей среды, составляет 36%.

Таким образом, экологический фактор во многом определяет здоровье детей и в значительной степени усиливает действие других причинных факторов риска.

Экономические последствия воздействия загрязненной окружающей среды на здоровье населения страны весьма разнообразны, зависят от качества окружающей среды в том или ином населенном пункте, стоимости регионального и локального валового продукта, качества медицинских услуг, стоимости расходов здравоохранения и многих других параметров.

В целом для России экономический ущерб в  результате негативного воздействия загрязненной окружающей среды на здоровье населения оценивается в диапазоне 3,1–5,8% от ВВП, то  есть превышает бюджетные расходы на здравоохранение и  охрану окружающей среды63.

При этом по расходам на здравоохранение Россия значительно отстает от западноевропейских стран. Несмотря на  ежегодное увеличение финансирования, доля общих расходов на здравоохранение в ВВП в России в 1,7 раза меньше, чем в странах Европейского союза, а доля государственных расходов на эти цели в ВВП в 2 раза меньше, чем в европейских странах64.

Оздоровление окружающей среды должно способствовать сохранению здоровья, снижению уровня смертности и увеличению продолжительности жизни, а также формированию комфортных условий и улучшению качества жизни населения России.

Как отмечалось в Экологической доктрине Российской Федерации, устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровье населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества65.

Экологическая политика в целом призвана обеспечить благоприятные условия развития государства и общества, сохранение окружающей среды. Основными приоритетами экологической политики должны стать снижение вредного воздействия окружающей среды на здоровье населения, создание оптимальных условий для реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года поставлена цель снизить долю населения, проживающую в  местах с неблагоприятной экологической обстановкой, с 43% в 2007 году до 14% в 2020 году.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: создать эффективную систему управления качеством окружающей природной среды. Здесь представляется актуальным расширение исследований по выявлению причинно-следственных связей между состоянием окружающей природной среды и здоровьем населения. Необходима разработка критериев оценки риска причинения ущерба окружающей среде и здоровью населения, а также обоснование этих критериев для показателей функционального состояния человека, адаптационных резервов его организма при воздействии факторов среды обитания; обеспечить доступность для населения качественной воды и безопасных продуктов; установить экономические и административные стимулы для создания и внедрения наилучших технологий, а также меры поощрения для экологизации на производстве и в быту; развивать систему экологических стандартов, экологического страхования, проведения экологического аудита; необходимо создать эффективную систему охраны здоровья населения, отвечающую современным вызовам и угрозам. Улучшение качества жизни населения России должно обеспечиваться усилением интеграции медицинских мер, в том числе профилактического характера, и сокращением вредных воздействий окружающей среды на здоровье; нуждается в совершенствовании система специализированной медицинской помощи гражданам, подвергшимся радиационному воздействию. Необходимы специальные программы улучшения медицинского обслуживания, питания, обеспечения качественной питьевой водой с целью минимизации неблагоприятных последствий воздействия радиации; следует создавать механизмы мотивации населения к здоровому образу жизни, сокращению потребления табака, условия для массовых занятий физической культурой и спортом; необходима реализация программ, направленных на улучшение качества, структуры и организации питания населения, в том числе в детских садах и школах; развитие производства специализированных продуктов детского питания; разработка образовательных программ по вопросам здорового образа жизни.

3.2. Вопросы экологического образования

Не вызывает сомнений то, что надежным гарантом устойчивого развития государства и общества и сохранения окружающей природной среды является высокий уровень экологической культуры населения. Вместе с тем сегодня этот уровень представляется недостаточным для обеспечения экологической безопасности России.

Проведенное Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) исследование66 показало, что в сознании людей состояние окружающей среды тесно увязывается с состоянием здоровья. Окружающая среда воспринимается населением не как самостоятельная ценность, а как условие для определенного образа жизни; требования к внешней среде исходят из личных интересов человека; природное многообразие не  воспринимается как обязательный фактор повседневной жизни, восприятие экологии имеет схематический характер.

Таким образом, результаты социологического исследования продемонстрировали доминирование потребительских установок по отношению к сфере экологии и охраны окружающей среды. Основными характеристиками сегодняшнего состояния экологического сознания являются экологическое иждивенчество и личное дистанцирование большей части населения от участия в решении проблем. Кроме того, из двух типов экологической культуры, которые выявило исследование, преобладающим является воспроизводящий – направленный на сохранение общества в рамках заданной экологической культуры, а не развивающий – направленный на развитие экологической культуры.

Важнейшими инструментом формирования и развития экологической культуры общества являются экологическое образование и просвещение.

Учитывая глобальный характер экологических проблем, международное сообщество вырабатывает общие подходы к решению задачи формирования и  повышения экологической культуры в обществе, экологическому образованию.

В соответствии с модельным Экологическим кодексом для государств – участников Содружества Независимых Государств (Общая часть) (принят в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 года Постановлением 27-8 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) основными принципами государственного регулирования в области экологической культуры являются: системность, комплексность и непрерывность экологического образования и просвещения; формирование, в первую очередь у обучающихся в системе образования, нравственных норм поведения, а также получение знаний и практических навыков в области экологии, экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей среды; преподавание предмета (курса) и (или) ведение самостоятельной образовательной области «Экология» в национальных образовательных учреждениях; экологизация учебных предметов национальной системы образования; создание на всех уровнях профессионального образования преемственных учебных планов и программ экологической направленности;

экологическое просвещение населения, воспитание основ экологической культуры во всех сферах жизни и деятельности; обязательность необходимой  экологической подготовки руководящих работников, научных работников и специалистов, связанных с деятельностью, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, а также специалистов, ведущих эколого-просветительскую деятельность; государственная поддержка, экономическое стимулирование конкретной деятельности по развитию экологической культуры, направленные на решение задач по сохранению и восстановлению окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, ресурсосберегающему природопользованию; международное сотрудничество в сфере экологической культуры.

В настоящее время на федеральном уровне вопросы формирования экологической культуры, экологического образования и экологического просвещения регулируются следующими основными актами:

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года); Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;

Основы законодательства Российской Федерации о культуре (утв. Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 года № 3612-1; в ред. от 8 мая 2010 года);

Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании»;

Федеральный закон от 14  марта 1995 года №  33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»;

Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской

Федерации»; приказ Министерства природных ресурсов от 6 апреля 2004 года № 323 «Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов».

Вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, экологического воспитания, образования, науки и культуры в соответствии с  Конституцией Российской Федерации относятся к предметам совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вопросы образования, в том числе экологического, регулируются Законом Российской Федерации «Об образовании». Следует отметить, что в 2010 году Минобрнауки России представило для общественного обсуждения проект нового закона «Об образовании в Российской Федерации». Однако и в действующем законе, и в законопроекте особенности экологического образования учтены слабо.

В проекте нового закона об образовании обращает на себя внимание сокращение круга учреждений, готовящих научнопедагогические кадры, что может негативно сказаться на обеспечении такими кадрами регионов, в том числе  в сфере экологического образования и просвещения.

Кроме того, представляется важным, чтобы новации, предложенные в законопроекте, в случае их принятия сопровождались пересмотром экологической составляющей образовательных программ на всех уровнях профессионального образования.

Принимая во внимание вышеизложенное, представляется важным более полно учесть особенности и потребности экологического образования и просвещения в сфере дошкольного, школьного и профессионального образования, а также в сфере дополнительного образования в законопроекте «Об образовании в Российской Федерации».

Следует подчеркнуть, что воспитание экологической культуры человека начинается в самом раннем возрасте. Уже программы дошкольного образования учитывают экологический аспект воспитания и обучения детей. Вместе с тем охват детей дошкольным образованием в России низок, что было отмечено в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2010 год.

Поставлена задача обеспечения большего охвата детей дошкольным образованием, в том числе путем развития альтернативных форм дошкольного образования, создания дошкольных групп при общеобразовательных учреждениях.

Что касается школы, то в соответствии с действующим и разрабатываемым образовательным законодательством объем финансового обеспечения гарантий и обязательств государства в сфере образования определяется прежде всего образовательными стандартами. Необходимо отметить, что в 2009–2010 годах утверждены новые федеральные государственные образовательные стандарты начального общего и основного общего образования. В них предусмотрено, что результатом освоения образовательных программ учащимися должно стать формирование у них осознанного отношения к вопросам экологии, высокой экологической культуры.

Проекты образовательных стандартов для старшеклассников общеобразовательной школы, представленные Минобрнауки России, вызвали в обществе острую дискуссию. Они предусматривают переход в старшей школе к профильному обучению и предоставлению широких возможностей обучающимся по выбору изучаемых предметов. При этом «страдающими» могут оказаться такие предметы школьной программы, как физика, химия, биология, география. От изучения в полном объеме какого-либо из них учащийся может отказаться.

Представляется, что такая модель образовательных стандартов создает проблемы с точки зрения экологического образования. Преподавательское сообщество отмечает, что именно экологизация основных предметов школьной программы в сочетании со специальными предметами по экологии, например основами безопасности жизнедеятельности, – наиболее эффективный метод формирования высокой экологической культуры. Следовательно, сокращение программ по изучению предметов естественно-научного профиля в старшей школе приведет к сокращению экологической составляющей образования.

Законодательно закрепленный порядок принятия образовательных стандартов не обеспечивает действенного механизма по учету общественного мнения относительно содержания стандартов.

В целях разрешения указанной проблемы в Государственную Думу внесен законопроект, в соответствии с которым обеспечивается участие Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в установлении основополагающих положений федерального государственного образовательного стандарта для школы: перечня предметов и количества часов, отводимых на их изучение70.

Необходимо отметить, что важной составляющей формирования экологической культуры  общества является дополнительное образование. Однако в законодательстве не предусмотрены четкие гарантии бесплатности дополнительного образования детей.

Необходима законодательная поддержка образовательного просвещения взрослых, что положительным образом должно сказаться на эффективности семейного экологического воспитания.

Особую роль в сфере экологического образования играет профессиональное образование, которое должно не только обеспечить формирование экологической культуры специалистов всех областей экономики, но и подготовить профессионалов в области экологии, а также профессиональные педагогические кадры в этой сфере.

Необходимо отметить, что в настоящее время выстраивается новая архитектура системы профессионального образования. На законодательном уровне придан особый статус Московскому государственному университету имени М.В. Ломоносова и СанктПетербургскому государственному университету. Создана сеть федеральных университетов и национальных исследовательских университетов. Эти категории вузов получили особую государственную поддержку и значительную самостоятельность, прежде всего в сфере установления собственных образовательных стандартов развития субъектов Российской Федерации, ресурсными центрами, в том числе и в сфере экологического образования, для других образовательных учреждений.

Учет вопросов обеспечения экологического благополучия, сохранения окружающей среды, развития экологического образования при разработке государственной политики во многом определяется уровнем экологической культуры государственных служащих. Представляется необходимым законодательное закрепление включения обязательного экологического компонента во все программы повышения квалификации государственных служащих.

Говоря о распространении экологических знаний среди населения, нельзя не сказать о современных средствах массовой информации (СМИ). Журналистика занимает существенное место в формировании экологизированного мировоззрения широкой читательской и зрительской аудитории. С каждым годом становится все актуальнее культурообразующая, воспитательная функция журналистики по мере того, как мир начинает осознавать важность и сложность экологических проблем.

Наряду с многочисленными мероприятиями в области формирования экологической культуры одним из наиболее важных инструментов является создание и размещение социальной рекламы. Социальная реклама способна влиять на формирование мировоззрения, эстетических вкусов, социальных ценностей, стиля жизни, нравственных ценностей. Экологическая реклама является подвидом социальной рекламы, посвященным защите и охране окружающей среды.

В целях привлечения средств массовой информации к экологическим проблемам и формированию экологической культуры населения необходимо:

совершенствовать профессиональное мастерство  журналистов путем организации мастер-классов, семинаров, «круглых столов», экскурсий; организовывать ежегодные городские конкурсы на лучшую публикацию, телеи радиопередачу по экологической проблематике; привлекать ученых к созданию популярных книг и брошюр по актуальным экологическим проблемам.

Следует также отметить, что важно повышать качество социальной рекламы как на общероссийском, так и региональном уровне.

Важную роль в системе всеобщего непрерывного экологического образования и просвещения играют библиотеки. Как информационнопросветительские учреждения они накопили в рассматриваемой сфере значительный опыт.

Следует отметить, что особое значение приобретает внедрение в деятельность образовательных учреждений, библиотек, общественных экологических организаций, СМИ новых информационных технологий.

Это требует расширения законодательного обеспечения развития дистанционного образования, электронных библиотек, электронных СМИ.

Необходимо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации приняты законы об экологическом образовании, просвещении, формировании экологической культуры. Представляется необходимым учесть опыт регионов в сфере законодательного обеспечения экологического образования. Например, в Законе Иркутской области «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры в Иркутской области», принятом 30 декабря 2003 года, есть специальная норма об участии библиотек в формировании экологической культуры.

Что в целом дают региональные законы и могут дать федеральные законы для тех, кто реально занимается развитием экологического образования и формированием экологической культуры населения региона и страны в целом?

Создается правовая основа для разработки и осуществления государственной политики в области экологического образования и просвещения.

Определяются полномочия в области экологического образования и просвещения органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления образованием различного уровня, некоммерческих общественных организаций.

Определяются требования к содержанию экологического образования и просвещения.

Указываются реальные механизмы реализации государственной политики в области экологического образования и просвещения населения, в том числе составление конкретных целевых региональных и муниципальных программ с учетом местных условий и особенностей, обеспечивается финансирование экологического образования.

Решение этих задач позволит обеспечить реализацию Экологической доктрины Российской Федерации в области экологического образования: создать государственные и негосударственные системы непрерывного экологического образования и просвещения; включить вопросы экологии, рационального природопользования, охраны окружающей среды и устойчивого развития Российской Федерации в учебные планы  на всех уровнях образовательного процесса;

усилить роль социальных и гуманитарных аспектов экологического образования и эколого-просветительской деятельности; обеспечить подготовку и переподготовку в области экологии педагогических кадров для всех уровней системы обязательного и дополнительного образования и просвещения, в том числе по вопросам устойчивого развития Российской Федерации; включить вопросы формирования экологической культуры, экологического образования и просвещения в федеральные целевые, региональные и местные программы развития территорий; обеспечить государственную поддержку деятельности системы образования и просвещения, осуществляющей экологическое просвещение и образование; разработать стандарты образования, ориентированные на разъяснение вопросов устойчивого развития Российской Федерации; развивать системы подготовки в области экологии руководящих работников различных сфер производства, экономики и управления, а также повышения квалификации специалистов природоохранных служб, правоохранительных и судебных органов; повысить информированность деловых кругов по вопросам законодательства в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, устойчивого развития Российской Федерации, а также обеспечить обучение их методам управления с учетом экологического фактора; публиковать материалы по вопросам экологии в средствах массовой информации.


Глава 4. Роль органов государственной власти и институтов гражданского общества в рациональном природопользовании

4.1. О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сферах использования природных ресурсов и охраны окружающей среды

(на примере Ямало-Ненецкого автономного округа)

Ямало-Ненецкий автономный округ: специфика, ресурсы и перспективы развития

Согласно Ст. 72 Конституции Российской Федерации «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конкретизация конституционных норм заложена в ряде документов, имеющих значение для развития страны. Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – Концепция) среди стратегических вызовов отмечается «усиление влияния экологических факторов». В Концепции определены задачи: снижение доли населения, проживающего в  местах с неблагоприятной экологической обстановкой (с 43% в 2007 году до 14% в 2020 году); снижение ущерба окружающей среде от расширения экономической деятельности и восстановление окружающей среды, нарушенной в результате прошлой деятельности в Арктике на территории Российской Федерации. В Концепции отмечается, что «конкурентоспособность российских энергоресурсов может несколько снизиться, в том числе, в связи с повышением требований к их качеству, стремлением стран-импортеров к расширению источников поставок и сокращению доли России в топливно-энергетическом балансе».

Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин, выступая в сентябре 2010 года на Международном Арктическом форуме «Арктика – территория диалога», подчеркнул, что ни один индустриальный проект в российской Арктике не будет реализован без учета самых строгих экологических требований: «…это принципиальная позиция Правительства Российской Федерации... Мы  планируем провести настоящую генеральную уборку наших арктических территорий, причем в прямом смысле этого слова, в  самом примитивном смысле этого слова – зачистить те свалки, которые десятилетиями копились вокруг заполярных городов и поселков, месторождений, военных баз, портов и аэродромов, в тундре, на островах и в акватории Северного Ледовитого океана».

Одновременно будет расти число национальных парков и заповедников. Уже в 2009 году открылся новый национальный парк «Русская Арктика» на островах архипелага Новая Земля. Площадь парка – более полутора миллионов гектаров. Совместно с США прорабатывается вопрос о создании парка «Берингия» на Чукотке и Аляске.

Природные богатства Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО) представляют важный стратегический ресурс  развития Российской Федерации в XXI веке. Этот факт зафиксирован и в Преамбуле Устава Ямало-Ненецкого автономного округа: «ЯмалоНенецкий автономный округ входит в  состав Арктической зоны Российской Федерации, разработка на его территории сырьевых ресурсов обеспечивает стратегические интересы России и интересы всех ее граждан…»

Губернатор ЯНАО Д.Н. Кобылкин сформулировал стратегические цели развития округа следующим образом: «Государственная политика в Арктике должна обеспечить бесконфликтное сосуществование промышленности и проживающего на Ямале населения».

В ЯНАО добывается 91% всего природного газа страны (23% мировой добычи) и более 14% российской нефти и газового конденсата. В общей сложности округ производит более 54% первичных энергетических ресурсов России. В автономном округе действует одна из крупнейших в мире трубопроводных систем по транспортировке природного газа. Автономный округ обладает уникальной ресурсной базой углеводородов. Текущие разведанные запасы природного газа, включая шельф Карского моря, составляют 70% от российских, или 19% от  мировых запасов природного газа. Доля запасов жидких углеводородов (нефть и газовый конденсат) округа достигает в российских запасах 14%, что составляет сотую часть от мировых запасов. Регион является гарантом энергетической безопасности России, ресурсный потенциал округа в долгосрочной перспективе составит основу энергетической стратегии Российской Федерации.

В то же время ЯНАО, как и другие субъекты Федерации, расположенные в районах Крайнего Севера, характеризуется географической удаленностью, определенной изолированностью хозяйства округа от экономики центральных регионов страны, оттоком населения и финансов из региона. Среди регионов Уральского федерального округа в ЯНАО самая низкая доля населения с уровнем доходов ниже прожиточного минимума, низкий уровень безработицы и высокая потребность предприятий в квалифицированных кадрах.

Арктическая специфика экологии и использования природных ресурсов региона

В настоящее время существует неопределенность относительно способности территории и прилегающей акватории без саморазрушения разлагать природные и антропогенные отходы и устранять их вредное воздействие.

Одной из проблем является осознаваемая на федеральном и региональном уровнях необходимость коррекции экономического развития в сторону большей экологичности экономических объектов. Вместе с тем при действующем экономическом и правовом механизме возможность значительного прогресса инвестиционной деятельности весьма затруднена. Благоприятные условия для ее развития могут быть созданы лишь благодаря реализации комплекса мер по предоставлению различных форм государственной поддержки инвестирования, и в частности в сферу защиты природы. Федеральные законодатели, в частности Комитет Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, в 2010 году в ходе «круглого стола», посвященного программе комплексного освоения месторождений в данном округе, предложили Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность введения нулевой ставки по НДПИ при добыче нефти и газа на участках недр в ЯНАО. Предварительный анализ показывает, что по условиям законопроекта нулевая ставка НДПИ на нефть будет предоставляться для участков недр, расположенных севернее 65 градуса северной широты в границах Ямало-Ненецкого автономного округа. По подсчетам Минфина России, суммарный выпадающий доход из бюджета от обнуления ставки НДПИ за период 2011–2013 годов будет составлять примерно 1,6 млрд. рублей. Потом эта сумма может возрасти, поскольку реальная добыча в этом регионе пока не ведется и предполагается, что нефть будет добываться с 2014 года.

На «круглом столе» отмечалось, что планы увеличения добычи углеводородов не могут быть реализованы без новой инфраструктуры для транспортировки полезных ископаемых. Прокладка новых нефтеи газопроводов также подразумевает увеличение промышленной нагрузки на природу.

Необходимость экологизации экономического механизма использования природных ресурсов  все более осознается. «На Ямале мы должны сразу сделать все на совесть. Прежде всего это касается экологической безопасности. Природа Крайнего Севера очень  хрупка, она не потерпит неквалифицированного вмешательства. Необходимо проработать вопрос о включении в проект «Ямал» строительства завода по сжижению природного газа и всей сопутствующей инфраструктуры: морского порта, судов ледокольного класса», – отмечал на международной встрече в Салехарде В.В. Путин.

Комплексное освоение месторождений предполагает всесторонний учет экологической составляющей использования природных ресурсов. В Энергетической стратегии России на период до 2020 года80, в частности, отмечалось, что функционирование и развитие энергетики наталкиваются на ряд экологических проблем, угрожающих стать в последующие годы все более острыми, поскольку топливноэнергетический комплекс (ТЭК) находится среди основных источников загрязнения окружающей природной среды. Одной из крупнейших экологических проблем в ТЭК (особенно острой для традиционных нефтедобывающих регионов) является загрязнение природной среды нефтью и нефтепродуктами. Темпы утилизации отходов остаются низкими, планы крупномасштабного использования отходов не реализуются. Осуществление программы освоения новых месторождений северных и восточных территорий (Тимано-Печорский регион, полуостров Ямал, Восточная Сибирь, Дальний Восток) требует решения проблемы сохранения чрезвычайно уязвимых экосистем этих удаленных регионов с суровыми природно-климатическими условиями.

Ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду, приближение к соответствующим европейским экологическим нормам согласно Энергетической стратегии России на период до  2020 года предусматривает: экономическое стимулирование использования высокоэкологичных производств, экологически чистых малоотходных и  безотходных технологий производства и потребления энергоресурсов за счет установления жестких экологических требований к деятельности предприятий и продукции ТЭК, создания системы компенсационных выплат государству за их нарушение (принцип организации системы таких компенсаций будет закреплен законодательно и будет носить характер экономических платежей, в том числе в страховые фонды превентивных мероприятий), рационализации размеров платежей за пользование природными ресурсами, введения правовой регламентации принципов экологического страхования; ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов, совершенствование системы государственной экологической экспертизы; создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих малоотходных и  безотходных технологий, обеспечивающих рациональное производство и использование топливно-энергетических ресурсов, снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также парниковых газов, сокращение образования отходов производства и других агентов вредного воздействия;

последовательное проведение специальных природоохранных мероприятий, строительство и  реконструкцию природоохранных объектов, в том числе по улавливанию и обезвреживанию вредных веществ из отходящих газов, очистке сточных вод, увеличение темпов рекультивации земель, загрязненных и нарушенных в процессе строительства и эксплуатации энергетических объектов, использование отходов производства в качестве вторичного сырья; экономическое стимулирование рационального использования попутного нефтяного газа, прекращение практики сжигания его в факелах (в первую очередь за счет создания экономически выгодных условий для переработки и использования такого газа); организацию работ по сертификации природоохранных технологий и технических средств; организацию обучения и подготовки специалистов в области природоохранной деятельности.

Специалисты отмечают, что задача построения эффективной системы экологической безопасности страны осталась нереализованной в полной мере. Были ликвидированы государственные внебюджетные экологические фонды, в  которых концентрировалась плата за негативное воздействие на окружающую среду, штрафные, административные и иные санкции за экологические нарушения. В действующем законодательстве об охране окружающей среды, а также смежных отраслях права, таких как земельное, водное, лесное, о недрах и недропользовании, имеется ряд положений, приводящих к негативным для экологии последствиям.

По мнению специалистов, Арктика должна стать территорией с регулируемым экологическим режимом. Необходимо создать охраняемые территории на площади в миллионы гектаров. «Нужно решать проблему с традиционным хозяйством – надо создавать условия, чтобы оно реализовывало себя, даже когда будет утеряна часть биоресурсов», – считает заместитель директора Института географии РАН по научным вопросам А.А. Тишков.

Для повышения эффективности природоохранной деятельности, по мнению экспертов, Российской Федерации рано или поздно придется, как в странах ЕС, смещать налоговое бремя с традиционных налогов (на труд, капитал и др.) в сторону налогов на деятельность, наносящую наибольший вред окружающей среде. Пока что предприятиям гораздо выгоднее загрязнять окружающую среду и даже платить небольшие штрафы, а не вкладывать средства в природоохранные мероприятия. Достаточно сравнить уровень платы за выбросы (сбросы) некоторых загрязняющих веществ, которые в нашей стране в десятки и сотни раз меньше, чем за рубежом. Государству придется устанавливать вместо символической платы, не способствующей действительному решению экологических проблем, плату за выбросы загрязняющих веществ, как минимум на уровне общественно необходимых затрат на их очистку83.

Другим важным направлением получения финансовых ресурсов мог бы стать налог на экологически опасную продукцию.

Однако такой экологический режим требует качественно нового уровня экологического законодательства, эффективных механизмов его правоприменения, иного уровня координации и взаимодействия федеральных и региональных органов власти (в частности, между органами федерального государственного экологического контроля и органами экологического контроля окружного уровня), новых подходов к природопользованию и природоохранной деятельности.

Крупнейшая экологическая катастрофа в Мексиканском заливе в 2010 году стала еще одним напоминанием о противоречиях между интересами промышленного освоения шельфа и интересами сохранения природы, заинтересованности в низких экологических рисках. В 2010 году Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации подготовило проект закона,  согласно которому все добывающие компании, работающие на шельфе, обязаны будут страховать экологические риски. Для обязательного экологического страхования будет создан специальный государственный фонд. Рассчитываться сумма страховки будет индивидуально для каждого шельфового проекта исходя из сроков, объемов инвестиций и особенностей экосистемы.

Перспективным направлением являются проекты комплексного освоения природных ресурсов, например, совместный проект ОАО «Роснефть» и Всемирного банка. Проект предусматривает повышение уровня рационального использования попутного нефтяного газа (ПНГ) на месторождении Комсомольское в ЯНАО. Это позволит направить попутный газ в единую систему магистральных газопроводов и станет вкладом «Роснефти» в  деятельность по снижению негативного воздействия на климат Земли. Дополнительно к 2012 году будет произведено до 4 млн. единиц сокращения выбросов (ЕСВ), покупателями которых, предполагается, станут углеродные фонды Всемирного банка (продажи ЕСВ позволят расширить доходную часть проекта и добиться улучшения показателей его экономической эффективности).

Проблемы повышения качества регионального природоохранного нормотворчества

В Докладе о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2009 году отмечается, что «обеспечение благоприятной экологии (в самом широком смысле этого понятия) выступает первостепенной задачей всех органов государственной власти автономного органа и органов местного самоуправления», подчеркивается «уместность систематизации законодательства автономного округа в области использования различных природных ресурсов и охраны окружающей среды».

Губернатор округа Д.Н. Кобылкин отмечает, что «на Ямале сформирована необходимая законодательная база, и регион обладает широкими возможностями влияния на инвестиционный климат путем регулирования условий налогообложения, введения дополнительных льгот с целью привлечения инвестиций в приоритетные сферы экономики».

В настоящее время региональными законодателями приняты законы автономного округа от 27 июня 2008 года № 53-ЗАО «Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе», от 11 февраля 2004 года № 5-ЗАО «О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 21 декабря 1999 года № 56-ЗАО «О пожарной безопасности», от 26 октября 2006 года № 59-ЗАО «Об обеспечении эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия в Ямало-Ненецком автономном округе».

Среди окружных законов следует также назвать Закон автономного округа от 1 марта 2010 года № 20-ЗАО «О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе», Закон автономного округа от 1 июля 2002 года № 42-ЗАО «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», Закон автономного округа от 22 июня 2007 года № 68-ЗАО «О регулировании лесных отношений на территории ЯмалоНенецкого автономного округа» и Закон автономного округа от 9 ноября 2004 года № 69-ЗАО «Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа».

Важной особенностью данного субъекта Российской Федерации, во многом определяющей специфику хозяйственной деятельности и природопользования, является проживание на его территории представителей коренных малочисленных народов Севера (селькупы, ханты, ненцы)87. По  некоторым оценкам, около 70% углеводородного сырья добывается в местах компактного проживания коренных малочисленных народов, что делает проблему увязывания интересов промышленного развития и щадящего отношения к особенно уязвимой северной природе особенно актуальной.

Статья 8 Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, принятого Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 декабря 1998 года (ред. от 25 мая 2010 года), определяет права коренных малочисленных народов Севера, объединений названных народов и лиц, к ним относящихся: «Права проживающих на территории автономного округа коренных малочисленных народов Севера, объединений названных народов и лиц, к ним относящихся, в том числе на защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, на сохранение и развитие своей самобытной культуры, а также гарантии указанных выше прав устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством… Органы государственной власти автономного округа в пределах своих полномочий устанавливают дополнительные гарантии прав проживающих на территории автономного округа коренных малочисленных народов Севера, объединений названных народов, лиц, к ним относящихся, обеспечивают защиту указанных прав».

По данным официального сайта Ямало-Ненецкого автономного округа, доля аборигенного населения в общей численности населения округа составляет 7% (36 тысяч человек), кочевой образ жизни ведут более 13 тысяч человек (что составляет 40% от всего аборигенного населения). Для поддержки коренных малочисленных народов Севера в автономном округе действуют специальные программы и предусматриваются значительные средства в окружном бюджете. Например, по программе «Культура, язык, традиционный образ жизни коренных малочисленных народов Севера Ямало-Ненецкого автономного округа на 2003–2007 годы» расходовалось около 30 млн. рублей в год. На выделенные средства решаются социальные проблемы: приобретаются санаторно-курортные путевки для представителей коренного населения округа, стипендии для детей тундровиков, обучающихся в высших и средних учебных заведениях. Из окружного бюджета выделяются средства на оказание помощи Институту традиционных промыслов и Российскому государственному педагогическому университету им. Герцена (Санкт-Петербург), где обучаются представители коренных народов Ямала. В основном дети обучаются в школах-интернатах. В округе насчитывается 23 школы-интерната, в которых обучается около 9 тысяч детей – представителей коренных народов.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в выступлении на V Красноярском экономическом форуме 15 февраля 2008 года обозначил повышение качества законодательства как приоритетную стратегическую проблему: «Сегодня важно последовательно работать над улучшением законодательства. Работать над тем, чтобы новые законы были адекватными состоянию российского общества, а также – нашим перспективным планам. Чтобы они носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию. Каждая новая правовая норма требует  детального анализа с точки зрения ее последствий для жизни людей. Возложение каких-либо новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться значительная часть общества. Считаю, что все законодательные инициативы и проекты других нормативных правовых актов должны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу»89.

В Ямало-Ненецком автономном округе мониторинг состояния законодательства ведется на постоянной основе в соответствии с принципами и порядком, предусмотренными Законом автономного округа от 6 апреля 2006 года № 13-ЗАО «О правотворчестве» и Законом автономного округа от 8 июня 2009 года № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», а итоги такого наблюдения отражаются в ставших традиционными ежегодных докладах законодательного органа автономного округа о состоянии законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа. «В рамках мониторинга правового пространства существует постоянная потребность в отборе новых параметров оценки эффективности законодательства и практики его применения». «Система законодательства автономного округа сформировалась с соблюдением таких ведущих принципов взаимодействия федеральной и окружной правовых систем, как взаимная согласованность и  эффективное уставное нормотворчество, что позволило на окружном уровне оперативно корректировать приоритеты законодательной деятельности в русле общегосударственных задач».

Постановлением Законодательного Собрания автономного округа от 9 декабря 2009 года № 1990 утверждена Стратегия социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2020 года. К приоритетным направлениям социально-экономической политики органов государственной власти автономного округа относится, в частности, решение таких задач, как улучшение условий жизни населения автономного округа, воспроизводство минерально-сырьевой базы, охрана окружающей среды.

В 2009–2011 годах укреплена законодательная база для применения программно-целевого метода управления. Приняты Закон автономного округа «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа», ряд постановлений администрации автономного округа, регулирующих порядок разработки, утверждения и исполнения целевых программ. «Принцип обеспечения единства правового пространства должен рассматриваться не как юридико-техническая доминанта, диктующая необходимость формального иерархического соответствия между законодательными актами федерального и окружного уровней, а как базис в правовом нормировании реально складывающихся отношений и разрешении существующих региональных проблем»91, – считают авторы Доклада о состоянии законодательства в ЯНАО.

Заслуживают внимания предложения, прозвучавшие на парламентских слушаниях, посвященных законопроекту «О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов России»92. В частности: о проведении этнологической экспертизы законодательства в части, касающейся сохранения традиционных укладов хозяйствования и образа жизни; о сервитуте (праве ограниченного пользования чужим земельным участком); об особом правовом режиме использования природных ресурсов и земель и преимущественных правах малочисленных народов по использованию этих ресурсов.

Однако нарушения природоохранного законодательства со стороны хозяйствующих субъектов и их представителей все еще встречаются повсеместно, хотя требования к нарушителям ужесточаются. Разработка ряда нефтяных и газовых месторождений ведется незаконно. Это было выявлено в ходе проверки по соблюдению законодательства в области экологии прокуратурой Ямало-Ненецкого автономного округа. Ряд компаний работали без государственной экологической экспертизы, с нарушением срока проведения экспертизы. В целом по округу в рамках экологической проверки прокуратурой было выявлено более 300 правонарушений.

Ранее в ходе прокурорских проверок на территории ЯНАО выявлялись, например, многочисленные нарушения при использовании земель лесного фонда, реализации древесины и иных лесных ресурсов, в нарушение требований Лесного кодекса России часть лучших лесных угодий Восточно-Таркосалинской территории была незаконно переведена в разряд «нелесных», обнаружены незаконные порубки лесных насаждений в особо крупном размере, незаконное использование отдельными компаниями территорий лесхозов. На территории лесхозов располагают скважины и факельные амбары, прокладываются автотрассы и эстакады с трубопроводом. При этом отсутствует какая-либо документация, устанавливающая права на лесной участок в нарушение требований ст. 71 Лесного кодекса Российской Федерации.

Проблемы защиты традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов Севера в округе

Вопросы хозяйственного освоения остро ставят вопрос об адекватности компенсационных выплат представителям коренного местного населения. Например, при разработке Бованенковского месторождения 17% от  общей стоимости проекта планируется направить на экологию. Однако надо учитывать, что хозяйственное освоение территорий вынуждает перейти на оседлый образ жизни семьи из числа коренных народов Севера. При переходе на оседлый образ жизни кочующие хозяйства, например, лишаются ежемесячных выплат в размере 2 тыс. рублей из местного бюджета. Порядка 816 семей нуждаются в предоставлении жилья. Без оленьего поголовья решить этот вопрос северяне самостоятельно не смогут. Для размещения этих семей понадобится порядка 20 тыс. кв. метров жилья. Остро встанет проблема школ, детских садов, больниц. Нужна специальная программа, обеспеченная бюджетными ресурсами. Но до сих пор нет ясности в сроках и объемах компенсационных мероприятий для коренного населения. Затягивается утверждение комплексной программы освоения месторождений полуострова Ямал и прилегающих акваторий, в которой были бы утверждены мероприятия по защите прав и интересов коренных народов Севера95. На прошедших в Салехарде депутатских слушаниях эксперт Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России О.А. Мурашко затронула вопрос о возмещении ущерба за упущенную выгоду при отторжении оленьих пастбищ под промышленное освоение. Производственники заверили, что расчеты убытков и упущенной выгоды произведены. Сумма компенсационных выплат при реализации проекта составит более 685 млн. рублей. Эти средства будут перечислены в местный бюджет. Капитальные затраты на развитие социальных услуг при переселении семей также включены в программу комплексного освоения месторождений полуострова. При этом общая площадь изымаемых земель составит всего 0,4% от площади сельхозугодий Ямальского района и 0,79% угодий муниципального предприятия «Ярсалинский». О.А. Мурашко, однако, считает, что схему предоставления компенсаций надо изменить, поскольку компенсация не всегда доходит до наиболее пострадавших от промышленного освоения. Председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н. Харючи также отмечал, что «зачастую деньги, перечисленные на эти цели, попадают в общую копилку и затем тратятся на решение проблем, связанных с жизнеобеспечением населенных пунктов, на нужды школ, больниц, пекарен. При этом в муниципалитетах забывают о конкретных людях, ради которых, собственно, и выбиваются эти средства. Те же так и остаются «на обочине». Для того чтобы решить эту проблему, не обязательно вносить изменения и в действующее законодательство. На местном уровне можно создать фонд переселения тундровиков в поселки и следить за целевым использованием бюджетных средств».

Кризис резко сократил финансовые возможности государственной поддержки традиционных отраслей хозяйственной деятельности, в частности оленеводства. Если в 2009 году ЯНАО было выделено 64 млн. рублей, то в 2010 году – всего 17 млн. рублей.

А без финансового обеспечения нормы законодательства остаются во многом декларативными. Существует Закон ЯНАО «Об оленеводстве», в котором говорится, что «Закон устанавливает правовые, экономические, природоохранные и социальные основы оленеводства как одного из видов традиционной хозяйственной деятельности в местах проживания коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей и направлен на создание условий для эффективной хозяйственной деятельности и сохранения традиционного уклада жизни и культуры коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей». Закон определяет, что «основные требования по предотвращению гибели оленей при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории автономного округа и меры ответственности за их невыполнение устанавливаются органом исполнительной власти автономного округа  по согласованию с органами местного самоуправления и общественными организациями коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей». Иные стороны жизни коренного населения призваны регулировать Закон ЯНАО от 28 декабря 2005 года № 113-ЗАО «О факториях ЯмалоНенецкого автономного округа», ряд других нормативных актов.

С.Н. Харючи, который также возглавляет Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, позитивно оценивал политику округа, затрагивающую экологию и поддержку традиционного образа жизни. Он считает, что власти округа предпринимают все возможные меры для сохранности окружающей природной среды, создавая таким образом условия для традиционного природопользования коренных народов. Однако для решения вопроса всесторонней реализации защиты прав аборигенов и упрочения их правового статуса усилий только региональных властей недостаточно. «К сожалению, на сегодняшний день об особом внимании к проблемам малочисленных народов на территории автономного округа можно говорить лишь на региональном уровне. На федеральном уровне нет достаточно четко проработанной программы в отношении коренных малочисленных народов Севера. Отсутствует должное внимание к земельным проблемам коренных малочисленных народов. Это касается как Земельного кодекса Российской Федерации, так и Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и  Дальнего Востока Российской Федерации», положения которого Правительством России не реализованы в части утверждения Положения о территориях традиционного природопользования федерального значения».

4.2. Состояние и перспективы развития саморегулируемых организаций в области экологии и природопользования в Российской Федерации

Экологическая проблематика является комплексной и чрезвычайно сложной, она затрагивает самые разные виды и сферы деятельности. Ряд экологических проблем может возникать как побочный результат производственной активности. Поэтому организации, работающие в сфере экологии, могут входить не только в «профильные» экологические саморегулируемые организации (СРО), но и в объединения других направлений.

Можно выделить следующие направления работы СРО в области экологии и природопользования: экологический аудит; экспертиза в области охраны труда, экологической безопасности технических устройств, промышленных предприятий и опасных производственных объектов, оценки их соответствия установленным требованиям; контроль за соблюдением экологических и природоохранных нормативов при разработке проектной документации, строительстве зданий и сооружений, инженерно-экологические изыскания. На практике в состав строительных по профилю СРО могут входить экологические организации;

энергосбережение и повышение энергоэффективности предприятий и организаций, энергетическое обследование. Согласно Федеральному закону от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» государственные, региональные и муниципальные предприятия подлежат регулярным обязательным энергетическим обследованиям (энергоаудиту) со стороны СРО. Задача энергоаудита – оценка эффективности использования энергоресурсов и разработка мер для снижения энергозатрат предприятия. В результатах энергетического обследования СРО дает оценку эффективности использования энергоресурсов в организации, оформляет энергетический паспорт предприятия (заносится в реестр Минэнерго); рациональное использование водных ресурсов, оборудование систем очистки воды и стоков; оценка воздействия на окружающую среду, экологический мониторинг, производственно-экологический контроль (проведение различных измерений, проб, анализов атмосферного воздуха, водных объектов, почв, отходов на предприятиях и в организациях, лабораторных исследований); подбор, установка, наладка и обслуживание разного рода экологического оборудования и технологий; экологический консалтинг и информационные услуги, организация профессионального обучения, переподготовки и аттестации в области экологии и природопользования; вопросы обращения с бытовыми и промышленными отходами, их сбора, переработки и повторного использования (рециклинга).

Саморегулируемые организации в России

В соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» ими признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъекты предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров или рынка произведенных товаров, либо  объединяющие субъекты профессиональной деятельности определенного вида. СРО разрабатывают и устанавливают стандарты и правила отраслевой деятельности, контролируют их исполнение.

Некоммерческие организации получают статус СРО  после внесения сведений об организации в государственный реестр саморегулируемых организаций. Членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является добровольным, но в законе оговаривается, что могут быть предусмотрены случаи обязательного членства.

В России первые саморегулируемые организации по примеру западных стран появились в середине 1990-х годов на рынке ценных бумаг.

В 2007 году был принят Федеральный закон N 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», который вступил в силу с 2008 года. Однако его действие не распространяется на ряд саморегулируемых организаций (профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй).

Основная публично заявленная цель при создании СРО – переложить на эти объединения избыточные функции государства, сместив акцент в контроле над такой деятельностью с тактических и оперативных вопросов на стратегические. Развитие института СРО неоднократно обсуждалось как одно из  условий вступления России в ВТО и как мера снижения государственного контроля над экономикой.

К функциям СРО относят: разработку стандартов требований к членству субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемой организации требований к вступлению в саморегулируемую организацию; применение мер дисциплинарного и иных форм воздействия, предусмотренных законодательством и внутренними документами саморегулируемой организации, в отношении ее членов; образование и проведение третейских судов для разрешения споров, возникающих между членами СРО, между ними и потребителями произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг), иными лицами; осуществление мониторинга и анализа деятельности членов СРО на основании предоставляемой информации, согласно уставам СРО или иным внутренним документам;

представительство интересов членов СРО в отношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления; организацию профессионального обучения, аттестации работников членов СРО, сертификации товаров (работ, услуг), в той степени, в какой это не противоречит федеральному законодательству;

обеспечение информационной открытости деятельности членов СРО, публикация информации о деятельности СРО.

Понятие саморегулируемой организации достаточно широко используется в законодательстве (Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая), федеральные законы «Об инвестиционных фондах», «О рынке ценных бумаг», «О защите конкуренции», «О несостоятельности (банкротстве)», «Об акционерных обществах», «Об электроэнергетике», «Об организации страхового дела в Российской Федерации», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «О рекламе» и другие). Законы о профессиональной деятельности, как правило, устанавливают особые требования к СРО и его членам в определенных областях деятельности.

По оценкам Минэкономразвития России, на ноябрь 2010 года в России создано порядка 600 саморегулируемых организаций в таких сферах, как строительство, проектирование и изыскание, арбитражное управление, оценка, аудит. Процесс создания СРО продолжается.

Помимо организаций из отраслей, для которых членство в СРО обязательно (например, строительство), идет процесс добровольного объединения участников различных рынков (не все эти организации пока получили статус СРО).

Примером замены государственного регулирования саморегулированием может служить строительная индустрия. С 1 января 2010 года действие лицензий на осуществление инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства прекращено, право выдачи допусков к строительным работам перешло к СРО отрасли. Планируется дальнейшее сокращение лицензируемых сфер деятельности и расширение сферы саморегулирования посредством принятия соответствующих федеральных законов.

Оценки состояния института СРО в России

По мнению Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, саморегулируемые организации должны «доказать, что они эффективны, именно своей работой, что они могут выполнять свои функции не хуже, чем государство».

Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин считает, что в вопросе передачи части функций, в том числе разрешительного характера, на уровень саморегулируемых организаций, действовать необходимо аккуратно, так как саморегулируемые организации являются пока «не вполне оформившимися и готовыми взять на себя такого рода ответственность»106.

Последствия перехода ряда сфер и  отраслей на саморегулирование оцениваются экспертами достаточно противоречиво.

В числе ожидаемых позитивных результатов появления института СРО: устранение избыточного государственного регулирования, снижение бюджетных затрат; сокращение коррупционных рисков, административных барьеров; расширение возможностей членов СРО (обмена информацией, опытом, распространения рекламы, обучения кадров, реализации проектов и привлечения клиентов); координация действий членов СРО при отстаивании их коллективных интересов; цивилизованное решение через СРО вопросов конкуренции, ценообразования, внесудебное разрешение споров; создание условий для очистки рынка от недобросовестных и фиктивных организаций, фирм-однодневок; создание действенных механизмов правовой и финансовой ответственности производителей товаров и услуг перед потребителями, механизмов компенсации причиненного ущерба. Сами СРО будут применять меры наказания к организациям-нарушителям (административные, экономические санкции); разработка силами СРО профессиональных требований, правил и стандартов, обязательных к исполнению в данной сфере. СРО могут более оперативно и гибко, чем государство, реагировать на изменения ситуации, новые вызовы и принимать необходимые решения.

Среди возможных негативных результатов и рисков: угроза монополизации рынков и недобросовестной конкуренции, мошенничества со стороны некоторых отраслевых СРО, торговли допусками на работу, превращения СРО в новую бюрократическую структуру. Отказ от государственного лицензирования разных видов деятельности и передача этого вопроса в ведение профессиональных сообществ не ведет к автоматическому повышению качества услуг и товаров, а создает предпосылки для разного рода злоупотреблений;

появление теневого рынка посреднических услуг по созданию СРО; высокие издержки (компенсационный взнос, страховка и т.д.) для малых и средних предприятий при вступлении в СРО и получении допуска на работу, что вынуждает их нарушать закон (работать по недействительной лицензии) или сворачивать свою деятельность. В выигрыше оказывается крупный бизнес; отсутствие четких стандартов в отраслях, в которых действуют СРО, что ведет к избирательному толкованию и применению законодательства. Не во всех сферах, где появились СРО, приняты или скорректированы необходимые законы, что ограничивает их возможности. Часть принимаемых отраслевых законов являются «сырыми» и сразу же начинают дорабатываться, что усложняет работу СРО; слабое пока что взаимодействие между СРО и государственными органами.

Направления работы СРО в области природопользования и охраны окружающей среды

В первую очередь СРО развиваются в тех сегментах, которые уже относительно сложились и устоялись, где имеется необходимая нормативная правовая база. Это относится и к природоохранной деятельности, например, в сегменте обеспечения промышленной безопасности или энергоэффективности институт СРО относительно более развит, чем в сфере обращения и переработки отходов.

Совершенствование работы СРО в области природопользования и охраны окружающей среды требует повышения качества взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти: Росприроднадзором, Ростехнадзором, Минэнерго и др., поиска оптимального баланса полномочий государства и  СРО. Вопрос передачи СРО функций в области природопользования и охраны окружающей среды требует дальнейшей проработки. Зарубежный опыт свидетельствует, что, несмотря на развитые традиции саморегулирования ряда сфер (рынок ценных бумаг, медицина, юриспруденция, аудит и бухгалтерия, СМИ, реклама), имеют место и обратные процессы – частичная замена или дополнение саморегулирования государственным контролем.

Задача состоит в том, чтобы при переходе к саморегулированию в сфере экологии и природопользования минимизировать типовые проблемы, которые выявились, например, при аналогичных процессах в строительстве. Еще одним приоритетом является развитие российского природоохранного законодательства (по таким направлениям, как экологические аудит, экспертиза, нормирование; обращение с отходами; внедрение передовых государственных стандартов в области ресурсосбережения и наилучших доступных технологий).

4.3. О роли институтов гражданского общества на примере контроля за использованием экологически опасной упаковки

Упаковочные отходы как растущая экологическая угроза

Упаковка составляет весомую часть образующихся ежегодно твердых бытовых отходов (ТБО)110. На свалки попадает значительная часть годной к утилизации упаковки, что приводит к росту количества несанкционированных свалок и площади полигонов отходов. Нередко у муниципальных образований нет средств и ресурсов на поддержание свалок и эксплуатацию полигонов в должном порядке. Особенно острой является ситуация в крупных городских агломерациях. Срок действия имеющихся свалок и полигонов ограничен, они практически заполнены.

Важно отметить, что низкий уровень вторичного использования отходов и  упаковки обусловлен не столько технологическими факторами, сколько слабым уровнем развития институциональных основ этой деятельности и несовершенством нормативно-правового обеспечения сбора и переработки отходов.

Международный опыт решения проблемы

Ситуация с утилизацией упаковки в России усугубляется тем, что по ряду позиций до 70% упаковки является импортной. Заложенная в цену товара стоимость раздельного сбора, утилизации, переработки упаковки остается у зарубежного производителя-экспортера. Отсутствие в Российской Федерации адекватной правовой базы обращения с упаковкой и упаковочными отходами и выпадение России из механизмов международной «Системы солидарной экологической ответственности» позволяет зарубежным фирмам в России не нести никакой ответственности за утилизацию своей продукции.

Применительно к России масштабы потерь от импортной упаковки оцениваются в миллиарды долларов США. Так, например, компенсация за возврат производимой эстонской фирмой «Эсти Пэндипакен» тары с эстонским залоговым знаком только Латвии и Литвы достигает порядка 1 млн. долларов США (свыше 30 млн. рублей). В Германии оборот «Дуальной системы» оценивается в 4–5 млрд. долларов США в год. В Германии разработана «Дуальная система» экомаркировки «Зеленая точка» для маркировки упаковки производителей, уплативших лицензионный сбор. Величина лицензионного сбора рассчитывается в зависимости от материала и размеров упаковки и увязана с затратами на сбор, сортировку и вторичную переработку упаковочных отходов. Данным знаком маркированы более 400 млрд. упаковок, производимых 77 тысячами фирм, получивших лицензию в 15 странах Европы, где созданы системы утилизации упаковочных отходов. В этих странах установлены квоты и нормы вторичной переработки для различных упаковочных материалов.

В странах Европейского союза основные контуры модели управления обращением упаковочных отходов прописаны в концепции, содержащейся в Директиве 94/62 ЕС «Об упаковке и упаковочных отходах». До середины 1996 года основные ее положения были реализованы в национальном законодательстве стран – членов Европейского союза. Затем квоты и нормы обязательной переработки упаковочных отходов несколько раз менялись в сторону их увеличения.

В странах ЕС постепенно вводятся новые обязательные требования к упаковке и упаковочным отходам: объем и масса упаковки должны быть минимально необходимыми для обеспечения сохранности товара и безопасности потребителя; в состав упаковки могут входить лишь минимальные количества вредных веществ (в частности, должны быть установлены предельно допустимые нормы содержания свинца, кадмия, ртути и хрома); по своим физическим свойствам и дизайну упаковка должна быть пригодна для многократного использования, а после окончания срока службы – для введения ее во вторичный оборот. Использованная упаковка должна быть переработана в товарный продукт и/или утилизирована в энергетических целях; при производстве упаковки требуется снижение процента первичного сырья, изыскание возможностей использования вторичного сырья.

Ужесточаются международные требования к упаковке по критериям экологичности и безопасности для потребителя. В частности, получил широкое распространение Глобальный стандарт для упаковки и упаковочных материалов BRC/IOP (Global standard for packaging and packaging materials), первоначально предназначенный для регламентации требований к национальным британским производителям и поставщикам упаковки для пищевой промышленности. Сегодня этот Глобальный стандарт стал мировым стандартом, условием сертификации производителей, стремящихся завоевать жестко регулируемые государственными и международными организациями мировые рынки упаковки.

В Эстонии, например, в 2001 году пункты приема тары собирали упаковки от 12% проданных напитков, а в 2009 году при введении системы залоговой цены на упаковку – уже 78%117. В то же время практика введения «на общественных началах» раздельного сбора мусора в отдельных регионах России приживается с трудом.

В 2010 году ряд партий Эстонии (включая «Партию зеленых») внесли в Парламент (Рийгикогу) законопроект об акцизе на пластиковые пакеты. Такие налоги уже введены в ряде стран Европейского cоюза, например в Ирландии и Дании. Меры по ограничению или запрету на использование полиэтиленовых пакетов введены в ЮАР, Бангладеш, Танзании, на Тайване, в ряде штатов США.

Правое регулирование проблем отходов и упаковки в Российской Федерации

Долгое время основным нормативным правовым актом, регулирующим обращение с упаковкой в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду, был Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства». Однако данный закон скорее декларировал, но не прояснял и не конкретизировал механизмы экономического регулирования деятельности с отходами с целью их вторичного использования, вовлечения в хозяйственный оборот.

Еще в 2002 году в Совете Федерации был подготовлен законопроект «Об упаковке и упаковочных отходах», который мог бы приблизить национальное законодательство Российской Федерации к требованиям и моделям Европейской директивы 94/62 «Об упаковке и упаковочных отходах» и действующим на ее основе национальным законодательствам европейских стран. Важнейшей стратегической идеей законопроекта стало введение ответственности производителей и промышленных потребителей упаковки в течение всего ее жизненного цикла.

В 2006  году Совет Федерации направлял в Правительство Российской Федерации еще два варианта законодательного регулирования проблемы: проект федерального закона «О внесении изменений и  дополнений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и предложения о внесении изменений в Налоговый кодекс (в части обращения с упаковочными отходами и упаковкой). Ряд законодательных собраний регионов, в частности Московская областная Дума, также пытались инициировать внесение новых норм обращения с упаковочными отходами в действующий Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», но безрезультатно.

Также после  отрицательных отзывов из Правительства был отвергнут проект Федерального закона «О специальном техническом регламенте на упаковку, процессы ее производства и утилизации в конце жизненного цикла». В  2005 году был разработан проект технического регламента «Об упаковке и упаковочных отходах», который не принят до сих пор.

Среди предложений экспертов и разработчиков законодательства, заслуживающих поддержки, следует упомянуть сформулированный ими принцип участия производителей и импортеров товаров в расчетах платежей за утилизацию. Прорабатываются механизмы создания операторов системы обращения с упаковочными отходами, действующие по принципу «неприбыльности». Возможная прибыль направляется на сокращение платежа для каждого вида упаковочных материалов, повышая прозрачность системы, уменьшая необоснованное завышение платежей, а  значит, и увеличение стоимости товаров в розничной торговле. Не выполнившие нормы производители и импортеры обязываются внести в бюджет плату за утилизацию упаковочных отходов. Система предполагает ведение государственного учета утилизации государственным органом, уполномоченным в области обращения с отходами, – отдельно по каждому из видов упаковки (стекло, жесть, алюминий, бумага, картон, пластик).

Эксперты отмечают возрастающую необходимость создания системы финансирования раздельного сбора, сортировки по фракциям и утилизации упаковочных отходов, отсутствующей в стране в настоящее время.

Одним из направлений законодательной работы в данной области стала разработка Модельного закона «Об упаковке и упаковочных отходах». Он был принят 25 ноября 2008 года постановлением № 31-9 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.

На парламентских слушаниях «Проблемы нормативно-правового и технологического обеспечения обращения с отходами производства и потребления», проведенных 25 декабря 2009 года в Совете Федерации, также отмечалась необходимость срочного принятия национальной нормативно-правовой базы, регулирующей жизненный цикл отходов и упаковки. 10 марта 2010 года Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную Думу Технический регламент «О безопасности упаковки», статья 2 которого гласит, что «целями настоящего Федерального закона являются защита жизни или здоровья граждан, охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителя». Но регламент не распространяется на потребительскую упаковку медицинских приборов, лекарственной, фармацевтической продукции, пестицидов и агрохимикатов, продукции, содержащей радиоактивные вещества, а также средства гигиены полости рта. 17 июня 2010 года в Государственной Думе состоялись парламентские слушания «О необходимости законодательного регулирования обращения с упаковочными отходами».

В итоговых резолюциях Невского международного экологического конгресса присутствуют пункты, призывающие активизировать работу по гармонизации с международными стандартами отечественных нормативов содержания опасных химических и биологических веществ в окружающей среде.

В одной из рекомендаций «круглого стола» на тему «Экология, вода и здоровый образ жизни» третьего Невского международного экологического конгресса отмечалось, что сжигание тысяч тонн отходов на мусоросжигательных заводах, которые выбрасывают в атмосферу огромное количество вредных примесей, «серьезно влияет на экологию и экологическое здоровье нации». «Выход из ситуации – производство упаковочных материалов и изделий на основе натурального сырья с возможностью  последующего биоразложения». Правительству Российской Федерации было рекомендовано «разработать проект федерального закона «О таре», который должен определить стандарты, физико-химические свойства всех видов упаковок, введение системы сбора, сортировки и утилизации». «Круглый стол» № 4 «Гражданское общество «за зеленую планету» также отметил актуальность решения проблем использования и утилизации вторичного сырья и необходимость введения в Российской Федерации системы «солидарной экологической ответственности производителей за загрязнение окружающей среды отработанной тарой и упаковкой», разработки системы формирования инвестиционных средств для реализации проектов утилизации тары и упаковки на основе централизации платежей и государственного контроля в сфере обращения с отходами.

Задачи, стоящие перед институтами гражданского общества, были определены Невским экологическим конгрессом как «участие в просвещении населения в части пропаганды здорового образа жизни, обращения с упаковкой и упаковочными отходам и оказания юридической помощи в обеспечении конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду».

Итоговая резолюция третьего Конгресса призывает «содействовать внедрению передовых государственных стандартов в области ресурсосбережения (сокращения потерь ресурсов, обращения с отходами, внедрения наилучших доступных технологий, экологических требований к упаковке), подготовленных с учетом международного опыта; стимулировать производство экологичной упаковки, создание новых видов продукции, произведенной с использованием отходов в качестве вторичного ресурса».

Проблемы активизации экологической деятельности институтов гражданского общества

Институты гражданского общества могли бы сыграть заметную роль в решении ряда актуальных экологических проблем стран СНГ в соответствии с приоритетами, обозначенными Невским экологическим конгрессом.

Так, несмотря на принятие Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ Модельного закона «Об упаковке и упаковочных отходах», в Российской Федерации и ряде других стран СНГ пока так и не создано эффективного системного национального законодательства по данной проблеме.

Одним из факторов проволочек в решении данного вопроса является слабость гражданского общества. Стоит принять во внимание, что развитое экологическое законодательство в Германии коррелирует с высокой политической значимостью «Зеленого движения» в этой стране, далеко выходящего за рамки собственно «Партии зеленых». Именно экологические организации являются одной из главных движущих сил экологических программ и политики в целом и «зеленого» законодательства в частности.

Магистральным направлением участия институтов и представителей гражданского общества в определении параметров осуществляемой государственной экологической политики является интенсификация взаимоотношений и политической коммуникации с различными государственными институтами. Именно через них легче законным образом влиять на деятельность бизнеса, оказывать конструктивное влияние на повышение его социальной и экологической ответственности.

Не менее значимым фактором, повышающим роль гражданского общества в решении экологических проблем, является совершенствование природоохранного законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Обычные возражения сводятся к тому, что эта сфера является сложной и высокопрофессиональной деятельностью, требующей высокого уровня компетентности. Однако сама вовлеченность в обсуждение экологических проблем и решений выступает фактором повышения компетентности представителей общественности, некоммерческих организаций, гражданского общества. С другой стороны, представители научной, образовательной общественности, различных объединений, знакомые с передовым мировым опытом, способны повысить качество проектируемых законов и правовых решений.

Без широкой и активной поддержки со стороны общественности труднодостижимой становится цель формирования единой государственной системы экологического мониторинга, экологического контроля и экспертизы различных проектов.

Задачей властных структур должно стать создание необходимых условий участия институтов гражданского общества в реализации природоохранных мероприятий. Необходимы мониторинг, инвентаризация, обоснованная оценка деятельности экологических организаций, придание законного правового статуса механизмам взаимодействия с ними и их поддержки.

Особую роль общественные организации природоохранной и экологической направленности могли бы сыграть в решении задач по экологическому образованию и просвещению населения, повышению его экологической компетентности и экологической культуры, охране природы.

4.4. Природоохранная деятельность и экологический менеджмент в парламентах европейских стран

Страны Европы уделяют большое внимание задачам экологизации различных сфер жизни общества, сокращению вредного влияния на окружающую среду, развитию экологической культуры. Примером экологичной организации повседневной работы может служить опыт европейских парламентов. Ориентирами их внутренней деятельности являются применение чистых ресурсосберегающих технологий, материалов и разработок (при ремонте зданий, закупке оборудования); более рациональное использование ресурсов (электроэнергии, тепла, воды, расходных материалов); сбор и переработка отходов; экологизация транспорта. Большое значение придается вовлечению в природоохранную деятельность парламентариев и работников аппаратов парламентов, формированию у  них «экологического сознания».

В последние годы часть парламентов переходит от отдельных, порой несвязанных природосберегающих мер к внедрению целостных систем экологического менеджмента, специальных руководств и программ в области повседневной экологической политики. Основанием для них является европейская система экологического менеджмента и аудита СЭМА (англ. EMAS – Eco-Management and Auditing Scheme) и стандарт ISO 14001, разработанный Международной организацией по стандартизации. Системы экологического менеджмента предполагают создание организационной структуры, распределение обязанностей и ответственности, планирование, ресурсы, приемы и  конкретные действия, критерии их оценки.

Система СЭМА призвана сделать более эффективной работу по защите окружающей среды в организациях по таким направлениям, как потребление энергии и материалов, сокращение производства отходов, снижение экологического воздействия транспортных средств.

Данный материал подготовлен на основе серии экспертных опросов парламентской сети Европейского центра парламентских исследований и документации, в которых принимал участие Совет Федерации. Также использованы сведения и публикации официальных интернет-сайтов парламентов стран Европы.

Европейский парламент. Европарламент принял для своих организаций и структур систему экологического менеджмента и аудита СЭМА123.

Реализацией системы экологического менеджмента ведает координатор по вопросам экологии, он также возглавляет Комитет руководителей по экологическому менеджменту. Комитет объединяет представителей политических групп, аппарата парламента, секретариатов председателя парламента и его заместителей. Не менее одного раза в год проводится природоохранный форум с участием сотрудников, ответственных за экологическую политику. В ходе форума подводятся итоги работы, недостатки и достижения, определяются экологические задачи на перспективу.

Для Европарламента ключевыми направлениями экологического менеджмента являются повышение энергоэффективности, рациональное использование ресурсов и материалов, экологизация транспорта и снижение интенсивности его применения. Предполагается, что в природоохранных мерах должны участвовать все члены парламента и сотрудники аппарата. Ведется экологическое обучение, инструктаж новых сотрудников, действует руководство по наилучшим природосберегающим практикам.

Большое внимание уделяется развитию диалога по вопросам экологии с различными партнерами: структурами Евросоюза, регулирующими органами, поставщиками товаров и  услуг, политическими партиями, неправительственными организациями, СМИ, гражданами стран – членов ЕС.

Австрия. Парламент руководствуется строительными нормами и правилами федеральной земли Вена, которые учитывают экологический стандарт ISO 14001.

На характер природоохранных мер заметное влияние оказывает необходимость сохранения исторического здания парламента. Оно было построено в 1882 году, во время Второй мировой войны частично разрушено и реконструировано в 1956 году.  С тех пор здание неоднократно перестраивалось, а его инфраструктура приводилась в соответствие с современными требованиями.

Меры, принимаемые парламентом в области экологического менеджмента, связаны со сбором и повторным использованием отходов (рециклингом), экологическими требованиями к транспорту и строительству, использованием природосберегающих технологий и разработок.

В здании парламента были проведены работы по модернизации системы обогрева, улучшению системы поддержания климата и вентиляции. Скульптурный фонтан снабжен новым оборудованием, позволившим сократить потери воды.

В парламенте существует должность ответственного за рециклинг различных материалов. Осуществляется сбор для переработки бумаги, стекла, металла, биомусора и  специальных отходов (батарей, пенопласта, люминесцентных ламп).

Автомобили, используемые парламентом, снабжены каталитическими конвертерами для минимизации выбросов углекислого газа. Некоторые депутаты пользуются автомобилями с гибридными двигателями.

Бельгия. Палата Представителей не применяет систему СЭМА. Тем не менее при ремонтных работах или проведении тендеров на закупку в технических нормативах учитываются экологические критерии: низкая энергоемкость, экологическая безопасность технологий и систем, отсутствие вредных выбросов.

Так, при ремонте зданий парламента, построенных в XVIII–XX веках, системы отопления, вентиляции и охлаждения были обновлены с применением изолирующих материалов. Помещения оборудованы новыми системами охлаждения с замкнутым циклом, установками для кондиционирования воздуха, газовыми бойлерными со сниженным энергопотреблением, установлены окна и крыши из теплоизоляционных материалов. Имеются системы автоматического отключения света в пустых помещениях.

Экологический критерий учитывается также при закупке канцтоваров, расходных материалов, моющих средств. Другой пример – эксплуатация новой системы цифрового экспонирования печатных материалов с применением бумаги, полученной путем вторичной переработки.

При приобретении автомашин для нужд Палаты учитываются уровни потребления топлива и выбросов в соответствии со стандартом Евро-4.

Проводятся сбор и сортировка отходов и расходных офисных материалов для переработки (организован городским округом Брюсселя). Ведутся сбор и переработка дождевой воды для полива зеленых насаждений на территории парламента, а также для мойки автомашин.

Сенат реализует экологические меры, в целом аналогичные мерам Палаты Представителей. В аппарате Сената имеется должность ответственного за экологический менеджмент.

Одной из приоритетных задач является снижение энергопотребления за счет применения новых изолирующих материалов, осветительных приборов, отопительного оборудования и систем кондиционирования, которые учитывают температуру вне здания. Сотрудники аппарата инструктируются о необходимости энергосбережения.

Великобритания. Палата общин не имеет официально оформленной экологической политики. Стратегические вопросы ограничения воздействия на окружающую среду решаются парламентскими комитетами. Палата общин приняла систему экологического управления для своего аппарата. Администрация палаты ведет большой объем практической работы по конкретным направлениям, например, в области сбора и переработки отходов, применения систем энергосбережения. Так, только за 2006–2007 годы переработано 656 тонн собранных отходов (41%), в том числе 297 тонн бумаги, 140 тонн стекла, 31 тонна металла, 2 тонны пластика, 185 тонн иных отходов. Отходы частично перерабатываются в здании парламента, частично – отправляются на установку по сжиганию, которая производит электроэнергию.

С 1 февраля 2007 года вся электроэнергия, потребляемая парламентом, производится с использованием возобновляемых источников энергии. Актуальной задачей остается повышение эффективности использования энергии, что осложняется солидным возрастом парламентских зданий (например, Вестминстерскому дворцу около 150 лет). Существенных модернизаций таких строений с учетом природоохранных задач не проводилось. В то же время новое здание Палаты общин построено в 2000 году с использованием современных технологий (в частности, для охлаждения и освещения помещений).

Изучалась возможность установки солнечных батарей на крышах Вестминстерского дворца.  Исследование показало, что солнечные батареи могут быть установлены, однако проблемами являются совместимость солнечных батарей с другими элементами инфраструктуры здания и большой период окупаемости таких разработок.

В парламенте ведутся экологические кампании. Они включают приглашение лекторов,  проведение выставок, демонстрацию кинофильмов, публикацию материалов в парламентском журнале.

Палата лордов не применяет СЭМА, но учитывает нормы экологического стандарта ISO 14001 при осуществлении закупок и проведении различных работ. Рассматривается возможность принятия системы экологического управления для аппарата палаты. Эта система предполагает, что в парламенте будут использоваться системы сбережения энергии, а также увеличится объем перерабатываемых отходов.

В целях уменьшения воздействия на окружающую среду в Палате лордов проводится политика рециклинга, которая включает переработку макулатуры, многократное использование картриджей принтеров и копировальных устройств, стеклянных и пластмассовых бутылок, электронного оборудования. Помещения оснащены новой техникой и электронными устройствами со сниженным потреблением энергии.

Венгрия. Национальная ассамблея не имеет специальных экологических регламентов или должностных лиц, ответственных за экологический менеджмент. Природоохранные задачи учитываются в ходе работ по реконструкции парламента (например, система центрального отопления заменена на более энергоэффективную и экологичную).

Проводится раздельный сбор отходов. Так, только за 9 месяцев 2008 года было собрано 14 тонн бумаги, 2,3 тонны пластика, 8,9 тонн стекла.

Благодаря развитию электронного документооборота так называемому электронному парламенту удалось существенно снизить расход бумаги.

Греция. Парламент, хотя пока не  разработал систему экологического менеджмента, придает большое значение снижению вредного воздействия на природу. Реализуются такие меры, как переработка расходных материалов, повторное использование оргтехники и компьютеров из других организаций или учреждений, применение газовых систем обогрева. В парламенте используются мешки для мусора, разлагаемые микроорганизмами, лампы с низким уровнем потребления энергии, чистящие средства, не вредящие окружающей среде.

Дания. Парламент (Фолькетинг) не применяет СЭМА или международный экологический стандарт ISO 14001, но стремится учитывать их рекомендации. В перспективе имеется возможность формирования специальной политики в сфере экологического менеджмента.

Парламент расположен в замке, самые старые постройки которого датируются XVI веком. В силу ограничений, налагаемых стандартами сохранения исторических зданий, проведение кардинальных обновлений в здании не представляется возможным, как и использование некоторых технологий и материалов.

Приоритетной задачей парламента является снижение энергозатрат, в том числе за счет формирования культуры энергопотребления сотрудников аппарата и депутатов. Осуществляется рециклинг бумаги, утилизация устаревшей компьютерной техники. Закупаемый автотранспорт должен соответствовать европейским экологическим стандартам.

Ирландия. Национальный парламент не использует СЭМА или экологический стандарт ISO 14001, однако осуществляет мероприятия по ограничению негативного воздействия на окружающую среду.

Проводится политика раздельного сбора отходов для их последующей переработки. Действует система поощрений сотрудников парламента, активно участвующих в сборе отходов.

Разрабатываются меры по стимулированию сотрудников, которые будут использовать велосипеды для передвижения по городу.

Италия. Палата депутатов и  Сенат не применяют непосредственно СЭМА или экологический стандарт ISO 14001. Палата депутатов расположена в палаццо Монтечиторио, а Сенат – в палаццо Мадама и других зданиях большого культурно-исторического значения. Это ограничивает возможности реконструкции зданий и внедрения природоохранных разработок.

Тем не менее обе палаты парламента уделяют внимание снижению воздействия на окружающую среду, в частности посредством энергосбережения. Производится модернизация электрических сетей, систем обогрева и кондиционирования воздуха, проведен переход на газовое отопление вместо жидких видов топлива. Ведется контроль за энергопотреблением, применением изолирующих материалов и флуоресцентных ламп. Режим работы системы кондиционирования корректируется в зависимости от времени года.

Палата депутатов и Сенат осуществляют рециклинг отходов. 

Автотранспорт обеих палат отвечает европейским экологическим стандартам. В Палате депутатов для сообщения между зданиями используются электромобили.

Рассматриваются возможности установки фотогальванических солнечных панелей по выработке энергии для внешнего освещения здания Палаты депутатов.

Кипр. В ходе реставрации здания Палаты представителей и строительства новых помещений были внедрены экологичные системы и технологии с низким уровнем энергопотребления.

В помещениях парламента используются специальные изоляционные панели, которые хорошо удерживают тепло в зимние месяцы и обеспечивают циркуляцию воздуха летом. Применяются двойные окна, а также жалюзи и стекла, которые ограничивают попадание прямого солнечного света в летние месяцы.

Для обеспечения здания парламента горячей водой используются солнечные батареи. Проводится сбор бумаги для переработки.

Латвия. Парламент (Сейм) расположен в здании, которое построено в конце XIX века и является архитектурным памятником. Любая его реконструкция требует специального разрешения. Тем не менее были проведены некоторые модификации здания.

Все окна оснащены двойными стеклами, что позволяет поддерживать постоянную температуру внутри здания. Часть помещений имеет окна-крыши, что содействует экономии электричества. Действует централизованная автоматизированная система теплоснабжения здания. Осуществляется постепенный переход к использованию экономичных ламп.

Сейм заключил соглашения со специализированными учреждениями по переработке бумаги и электрических приборов.

Люксембург. Палата депутатов (парламент) реализует ряд мер с целью защиты окружающей среды. Новое здание администрации парламента оборудовано солнечными батареями.

Проводится систематическая сортировка отходов для дальнейшей переработки (бумаги, стекла, батареек, картриджей принтеров и копировальных устройств). Некоторые службы парламента используют переработанную бумагу для печати и копирования документов.

Среди задач парламента – популяризация защиты окружающей среды, привлечение внимания простых граждан к проблемам экологии и мерам по их решению.

Македония. Парламент занимает старое здание, построенное в 1938 году. В 1990-х –  2000-х годах во всех помещениях парламента были установлены системы кондиционирования, воздушные фильтры и другое оборудование, что позволило улучшить экологическое качество воздуха в здании.

В парламенте проводится централизованный сбор макулатуры.

Имеется соглашение с внешней организацией о переработке бумаги.

Нидерланды. Парламент не применяет непосредственно СЭМА или экологический стандарт ISO 14001, экологическая политика не закреплена в специальном документе.

Часть зданий парламента являются историко-архитектурным памятником, поэтому их модернизация с использованием новых экологичных разработок ограничена.

Большое внимание придается рациональному и экологичному использованию ресурсов. Применяются солнечные батареи, несколько систем утилизации использованного тепла, изолирующие технологии, энергоэкономичное освещение. Проводится раздельный сбор отходов.

Норвегия. Парламент (Стортинг) проводит систематическую работу по снижению негативного воздействия на природу. Экологическая стратегия парламента разрабатывается специальной координационной группой, в которую входят представители всех подразделений аппарата палаты. Эта  группа также организует конкретные действия в рамках парламента.

Экологическая политика Стортинга отражена в административных планах палаты и имеет четыре практических направления: закупки (поставки), отходы, транспорт и потребление энергии.

В здании парламента водяная система охлаждения заменена на воздушную. Установлены двойные окна, энергосберегающие лампы. Имеются системы автоматического отключения света и снижения температуры в пустых помещениях.

Печатный офис Стортинга официально использует символ экологически безопасной продукции скандинавских стран «Лебедь». Производятся сбор и сортировка отходов, бумага и картон перерабатываются.

Экологические факторы учитываются при приобретении автотранспорта для нужд парламента. Сокращение вредных выбросов, производимых транспортом, является одной из наиболее непростых задач.

Польша. Сейм в своей деятельности не придерживается системы СЭМА и экологического стандарта ISO 14001. Однако действуют обязательные инструкции в области защиты окружающей среды.

Парламент расположен в относительно старых зданиях, некоторые из которых построены еще до Второй мировой войны, а самым новым – около тридцати лет. В зданиях нет специального оборудования, снижающего воздействие на окружающую среду, однако в 1990-х – 2000-х годах была проведена частичная реконструкция и обновление оборудования.

В целях энергосбережения осуществлена модернизация систем отопления, установлены термостаты, новые окна, улучшена теплоизоляция зданий. Проводится раздельный сбор отходов, расходных материалов, электронного оборудования для дальнейшей переработки внешними организациями.

Среди перспективных экологических задач Сейма – модернизация системы кондиционирования воздуха, устранение опасности загрязнений от работы транспорта.

Сенат реализует природоохранные меры, во многом аналогичные мерам Сейма. Модернизированы системы кондиционирования воздуха, отопления, проводится политика энергосбережения. Установлена экономичная система дневного освещения. Изучается возможность сокращения потребления воды.

Португалия. Ассамблея Республики не придерживается системы СЭМА или экологического стандарта ISO 14001, однако имеется вероятность их принятия в будущем.

В парламенте работает созданная руководителем аппарата группа по вопросам защиты окружающей среды.

Парламент занимает четыре здания, главное из них – дворец СанБенто – расположено в бывшем монастыре, построенном в XVI веке. Сделан ряд шагов по обновлению здания с учетом современных экологических требований. В частности, это касается модернизации систем кондиционирования, обогрева и вентиляции, использования энергосберегающих ламп. Приняты решения о постепенном сокращении эмиссии углекислого газа, а также об экономии энергии и воды. В перспективе предполагается оборудовать основное здание парламента техникой, использующей солнечную энергию.

Проводится сбор и сортировка отходов для рециклинга, в этой работе участвуют также сторонние организации-партнеры и городские власти.

Экологический фактор учитывается при приобретении автомобилей для нужд парламента.

Румыния. Палата Депутатов реализует систему экологического менеджмента и аудита.

В зданиях парламента соблюдаются рекомендации по защите окружающей среды, составленные парламентскими структурами, профильным министерством и иными государственными органами. Они предусматривают такие меры, как установка энергосберегающего оборудования и приборов, снижение энергопотребления, сортировка отходов, повышение экологичности транспортных средств.

Перспективным направлением считается развитие практики закупок экологичной продукции. В частности, строительных конструкций с низким энергопотреблением, транспортных средств с низким уровнем загрязнения и потребления топлива, энергосберегающего оборудования, экологически безопасных продуктов питания. Сложности здесь связаны со стоимостью такого рода продукции и периодом окупаемости экологических инвестиций.

Словакия. Национальный совет официально не придерживается системы СЭМА, но учитывает экологические факторы в своей повседневной работе. Главное здание парламента используется с 1994 года. Оно оснащено современным оборудованием, в том числе системой автоматического регулирования температуры, экономичными люминесцентными лампами, герметичными окнами.

Реализуется сбор и переработка бумаги, пластмассы и некоторых других материалов.

При покупке новых транспортных средств для автопарка парламента учитываются их экологические показатели.

Словения. Государственное собрание применяет систему экологического менеджмента и аудита, основанную на положениях экологического стандарта ISO 14001.

Здание парламента построено в 1959 году. В 1990-х годах были созданы переходы между парламентом и примыкающими зданиями, построенными в 1879 году. В связи с этим проведена реконструкция, сделан ряд усовершенствований, в том числе в части снижения воздействия на окружающую среду. Здание оснащено локальной системой регуляции температуры с температурными сенсорами. Параметры настройки системы кондиционирования регулируются в зависимости от внешней температуры и времени суток.

В части помещений установлены регуляторы интенсивности света и секторное освещение, сенсорные выключатели света. Используются энергосберегающие лампы, неоновое освещение. Действуют программы снижения энергоемкости оборудования (компьютеров, мониторов, телевизоров, холодильников).

Отремонтирована и заменена большая часть окон, они внешне соответствуют историческим оригиналам и при этом удовлетворяют требованиям допустимых стандартов шума и температуры.

На кухнях и в ресторане парламента установлены устройства, позволяющие оптимально использовать воду.

В целях экономии бумаги документы по возможности печатаются с обеих сторон.

Уполномоченные организации собирают отходы для утилизации или переработки. Проводится раздельный сбор бумаги и картона, биомусора, пластмассы, стекла, расходных материалов, мобильных телефонов, старой мебели. Устаревшие, но пригодные к использованию компьютеры передаются образовательным и гуманитарным организациям.

Транспортные средства парламента отвечают соответствующим экологическим требованиям Евросоюза.

Финляндия. Парламент (Эдускунта) разработал программу сохранения окружающей среды, основанную на стандарте ISO 14001

Международной организации по стандартизации.

В парламенте действует руководство по природоохранной деятельности, обязательное для исполнения. Имеется уполномоченный и  рабочая группа по разработке программы по безопасности окружающей среды. Обучение и информирование персонала позволяют выполнять задачи по снижению воздействия парламента на природу.

Главное здание парламента построено в  1931 году, часть помещений – в 1978 году. Намечено провести реконструкцию зданий с учетом экологического фактора. Осуществлены такие меры,  как установка энергосберегающих флуоресцентных ламп, более эффективных и гибких систем теплообмена, вентиляции и температурного контроля. Изучается возможность оптимизации количества потребляющих энергию устройств (например, путем коллективного использования принтеров).

В новом крыле парламента, открытом в 2004 году, применен ряд энергосберегающих разработок (новые системы вентиляции, теплоизолирующие устройства, контроль освещения помещений).

Действует программа парламента по экологической политике. Среди ее направлений – теплои электроэнергия, управление отходами и рециклинг, закупки оборудования, потребление бумаги, транспорт. Планируется готовить ежегодный доклад об экологических мерах в парламенте.

Проводится раздельный сбор бумаги, картона, биоразлагаемых отходов, стекла, металла, дерева, расходных материалов, старой оргтехники.

До недавнего времени основными требованиями при закупке автотранспорта были низкий уровень выбросов и потребления топлива.

В перспективе планируется использовать автомобили с гибридными и биотопливными двигателями.

Чехия. Палата депутатов не имеет системы экологического менеджмента, но учитывает экологические цели. Для обеспечения своей деятельности парламент заключил контракт с уполномоченной компанией, которая придерживается системы СЭМА и стандарта ISO 14001.

Палата депутатов занимает несколько исторических зданий в центре Праги. Поэтому все работы по реконструкции и внедрению новых природоохранных разработок должны вестись с учетом большого культурно-исторического значения этих зданий.

Во всех зданиях парламента используются энергосберегающие и флуоресцентные лампы. Работа систем обогрева и кондиционирования регулируется с учетом колебаний температуры. Окна здания заменены новыми, выполненными из теплоизоляционных материалов.

Различные отходы (бумага, стекло, пластик, люминесцентные лампы, чернила, масло с парламентской кухни) собираются для дальнейшей переработки, которой занимается уполномоченная компания.

Экологический фактор учитывается при закупке новых автомобилей. Они должны быть оборудованы двигателями с нормами не менее Евро-4 и катализаторами. Большинство автомобилей оснащено навигационной системой GPS, которая позволяет выбирать наиболее короткий и экономичный путь.

Швейцария. Федеральное собрание (парламент) участвует в программе правительства Швейцарии по защите окружающей среды.

Здание парламента построено около 100 лет назад. В рамках его реставрации реализуются меры, благоприятные для окружающей среды. В частности, новые системы вентиляции и кондиционирования позволяют уменьшить потребление энергии. Устанавливаются энергосберегающие лампы, улучшается изоляция здания. Применяются сенсорные выключатели света. Для печати документов используется переработанная бумага.

Экологические стандарты и ограничения учитываются при закупке транспортных средств. Одна из ключевых задач парламента в сфере экологии – повышение осведомленности граждан о том, что они могут сделать в повседневной жизни для снижения нагрузки на природу.

Швеция. Парламент (Риксдаг) изучает вопрос о выработке официально оформленной экологической политики. Есть планы сертифицировать деятельность аппарата парламента Швеции в соответствии с международным экологическим стандартом ISO 14001.

Ответственность за экологию несет руководитель аппарата парламента. Разработку стратегии и тактики действий в области охраны окружающей среды выполняют экологические координаторы.

В целом экологическая деятельность интегрирована в повседневную работу сотрудников.

Парламент сокращает расходы энергии. Нагревание воздуха регулируется термостатом. Расход энергии учитывается при разработке строительных проектов. Например, при ремонте исторических помещений парламента используются такие технологии, при которых внешние части окон остаются неизменными, а внутри устанавливаются энергосберегающие двойные стекла.

В здании парламента используются энергосберегающие лампы. Ряд помещений оборудованы автоматическими системами освещения. В перспективе планируется изучить возможность установки солнечных батарей на крыше парламента.

Бумажные отходы перерабатываются. Также поощряются усилия служащих по сбору бутылок (стеклянных и пластмассовых), банок и батарей. Переработке подвергаются отходы из ресторана парламента (например, остатки пищи отправляются на биогазовый завод, где используются в качестве топлива). Экологические аспекты играют значительную роль при покупке автомобилей для некоторых служб парламента. Несколько лет назад парламент приобрел велосипеды, которые служащие могут использовать в течение дня для выполнения различных поручений.

Парламент предъявляет экологические требования к закупкам. Компании, претендующие на выполнение заказа парламента, должны предоставить информацию об экологических показателях своих товаров и услуг. Например, в парламенте используется только экологически чистый кофе в ресторане, кафе, во время кофе-брейков в департаментах.

Эстония. В парламенте (Рийгикогу) система экологического менеджмента не используется. В аппарате парламента действует Экологический совет. Предпринимается ряд шагов в области снижения нагрузки на окружающую среду.

Замок Тоомпеа, в котором располагается парламент, является исторической ценностью и  имеет статус объекта национального наследия. При его ремонте использовались натуральные материалы. Улучшена изоляция крыши, потолка и полов здания.

Система обогрева здания оборудована теплообменным устройством, поддерживающим экономичное энергопотребление. Используются энергосберегающие лампы, освещение выключается, если в нем нет необходимости. Проводятся мероприятия по сокращению использования бумаги. Одним из ключевых направлений здесь является развитие электронного документооборота, создание так называемого электронного парламента.

Осуществляется сортировка отходов (макулатуры, пластмассы, опасных отходов). При аренде для нужд парламента автомобилей учитывается уровень потребления топлива.

Под общей редакцией начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации В.Д. Кривова В подготовке материалов принимали участие: О.Б. Аникеева, В.А. Барсамов, Ю.П. Вирник, Д.Г. Владимиров, Я.И. Здоровец, Р.Л. Кохнович, А.А. Кутейникова, Ю.С. Леонов, А.Н. Лукьянова, С.В. Маркова, О.В. Павленко, Е.А. Прокопьева, О.Ю. Сундатова, А.М. Юсуповский Компьютерная верстка и техническая редакция: С.Н.Титов

 

 Copyright © ProTown.ru 2008-2015
 При перепечатке ссылка на сайт обязательна. Связь с администрацией сайта.